martes, 12 de agosto de 2014

La columna de Carlos Federico Smith: el papel del Gobierno en una sociedad libre

El segundo capítulo del libro de Friedman, Capitalismo y Libertad, lleva por título “El Papel del Gobierno en una Sociedad Libre”. Éste, como el anterior que comenté, trata de un tema en función de principios y no de los resultados de acciones concretas que haya tomado un estado. Es, por lo tanto, un análisis conceptual acerca del rol que el estado desempeña o debe llevar a cabo, en una sociedad de personas libres. 

Empiezo reiterando algo que mencionó Friedman en el capítulo previo, cual es que un mercado permite lograr unanimidad sin conformidad; esto es, que cada uno pueda estar en desacuerdo con una decisión específica, sin que todos tengan que estar de acuerdo con ella. El mercado se caracteriza por representar proporcionalmente los intereses de cada participante. Las decisiones políticas propias del estado tienden a requerir o a hacer cumplir una conformidad sustancial de los participantes. Éstas son usualmente decisiones de “sí o no”, aunque a veces hay margen para alternativas limitadas en número. Ante la creencia de que en el estado la representación proporcional es posible, Friedman arguye que 

“el resultado final generalmente debe ser una ley aplicable a todos los grupos, más que una legislación separada para cada ‘parte’ representada, lo que significa que, la representación proporcional en su versión política, en vez de permitir unanimidad sin conformidad tiende hacia la inefectividad y la fragmentación.” (Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: The University of Chicago Press, 1967, p. 23).

Hay situaciones en donde el mercado no permite lograr esa representación proporcional mencionada. Ejemplos pueden ser la defensa nacional y la protección de los individuos, en los que, al ser indivisibles los “productos”, no es posible separar su disfrute o satisfacción individual, de forma que pueda tomar en cuenta los intereses separados y diversos de cada uno de ellos. De acuerdo con Friedman, en este caso es necesario utilizar los medios de la política para que se puedan conciliar las diferentes preferencias individuales. Pero eso provoca tensiones para una deseable cohesión social, las que se incrementan conforme es mayor el ámbito de temas que deben ser resueltos por medios políticos. Señala Friedman: 

“…diferencias fundamentales acerca de valores básicos rara vez, si es que acaso en alguna ocasión, se resuelven en las urnas de votación; en última instancia sólo pueden ser decididas, no resueltas, por medio del conflicto. Las guerras religiosas y las civiles de la historia son testamentos sangrientos de esta opinión.” (Ibídem, p. 24).

Por el contrario, entre más decisiones se dejan a los mercados, gracias a que estos definen los asuntos sin necesidad de conformidad, menor es la tensión arriba señalada por tener que llegarse a acuerdos bajo procedimientos políticos, así como mayor es la posibilidad de lograrlos, al tiempo que se mantiene una sociedad en libertad. Incluso nuestras constituciones suelen establecer principios para los que ni siquiera es de conveniencia que una mayoría sea suficiente para decidir en torno a ellos; ejemplos son los llamados derechos constitucionales, que, para afectarlos de una manera significativa, requieren más que una simple mayoría e incluso los poderes judiciales suelen ser reacios a que se altere lo que consideran puede haber sido el consenso originario constitucional, presuntamente obtenido como resultado de la libre discusión y que reflejan unanimidad en torno a los medios. 

Para Friedman hay tres áreas en que los mercados no pueden dar una solución adecuada o sólo a un costo tan elevado, que es mejor que se resuelvan políticamente; esto es, a través del estado.  Esas áreas las agrupa bajo los siguientes encabezados: (1) el gobierno como árbitro y hacedor de leyes; (2) la acción gubernamental en caso de monopolios técnicos y de efectos de vecindad (o externalidades) y (3) el gobierno actuando basado en fundamentos paternalistas. 

En lo que respecta al gobierno como árbitro que hace, interpreta y formula las reglas, según Friedman, 

“los papeles básicos que un gobierno desempeña en una sociedad libre (son): proveer una forma por la cual podemos modificar las reglas, mediar las diferencias entre nosotros acerca del significado de ellas y llevar a efecto su cumplimiento por parte de los pocos que de otra manera no participarían del juego.” (Ibídem, p. 25. El texto entre paréntesis es mío). 

Friedman indica que la anarquía, por más atractiva que pueda ser filosóficamente hablando, no es viable en un mundo poblado por humanos imperfectos y que bien puede ser que las libertades de diversos hombres entren en conflicto, en cuyo caso se hace necesario restringir la libertad de uno de ellos, a fin de preservar la del otro. 

Este último tipo de casos suele ser el de más difícil solución, pero también lo es en lo que trata de la definición de los derechos de propiedad, dado que suelen surgir de creaciones sociales muy complejas, además de que el mismo significado de derecho de propiedad puede variar con el curso del tiempo. Friedman sugiere que, en éste como en otros casos, “la existencia de una definición bien especificada y generalmente aceptada de propiedad, es mucho más importante que simplemente lo que es la definición.” (Ibídem, p. 27).

Asimismo, Friedman considera que la provisión de un marco monetario es un rol que debe desempeñar el gobierno, pero este tema lo trataremos específicamente en el siguiente comentario de esta serie. 

Escribe Friedman, 

“En resumen, la organización de la actividad económica por medio del intercambio voluntario supone que hayamos asegurado, por medio del gobierno, el mantenimiento de la ley y el orden para prevenir que no haya coacción de algún individuo por otro, la vigencia de los contratos en los cuales se decidió participar voluntariamente, la definición del significado de los derechos de propiedad, la interpretación y el hacer valer tales derechos y la provisión de un marco monetario.” (Ibídem, p. 27).

Es factible que se considere como conveniente la acción del estado cuando hay circunstancias en que las partes se ven imposibilitadas de contratar libremente, como es lo propio de un mercado competitivo. Uno de esos casos es lo que Friedman llama “monopolios técnicos”, expresión que también he oído mencionar como “monopolios naturales”, así que, para estos efectos, los consideraré como sinónimos. Asimismo, Friedman acepta la acción gubernamental en lo que él llama “efectos de vecindad” (en inglés, “neighborhood effects”), a los que más generalmente -al menos por los economistas- se les suele denominar “externalidades”, ya sea positivas o negativas. Friedman ha sido criticado por usar aquella terminología en su libro Capitalismo y Libertad, pero para mi comentario la diferencia no es tan relevante, como lo es el hecho de su propuesta para la intervención gubernamental ante el fracaso de que surja un intercambio estrictamente voluntario, que se presenta cuando hay acciones de un individuo que provocan efectos sobre otros y por los cuales los primeros no pueden ser recompensados o ejercido el cobro, si fuere el caso.

La forma en que Friedman trata el tema de la intervención del estado en presencia del monopolio natural o técnico, resulta casualmente útil en momentos en que -al menos para algunos pocos interesados en ello- en el país se debate acerca del monopolio de RECOPE, de si mantenerla como un ente público o como un monopolio privado, ya sea con regulación o no.  El análisis de Friedman es, como lo advertí antes, conceptual; por lo tanto, para el caso específico podría servirnos como una guía, pero las circunstancias específicas tendrían que evaluarse. Por ello, antes de desarrollar el tema según lo hizo Friedman en Capitalismo y Libertad, debo resaltar su prudencia cuando indica que “La elección entre los males de un monopolio privado, de un monopolio público y de una regulación gubernamental, sin embargo, no puede ser decidida de una vez por todas, independientemente de las circunstancias fácticas.” (Ibídem, p. 29).

Hecha la advertencia anterior, debo indicarles que existen diferencias en cuanto al tratamiento del tema entre economistas reconocidamente liberales, como, por ejemplo, Walter Eucken o Henry Simons –ambos citados por Friedman- pero uno fácilmente podría agregar otros nombres. Puesto a escoger entre aquellas tres formas -monopolio estatal, monopolio privado y regulación- Friedman dice que “de mala gana concluye que, si resulta ser tolerable, el monopolio privado puede ser el mal menor.” (Ibídem, p. 28). 

Las razones para ello son, primeramente, que, por lo general, los monopolios existen gracias al estado, cuando éste les  brinda apoyo y protección o facilita acuerdos resultantes de confabulaciones. En segundo lugar, porque tanto un monopolio estatal como la regulación tienden a no adaptarse a circunstancias cambiantes, tal como sí lo haría más fácilmente un monopolio privado. En tercera instancia, un monopolio estatal tiende a ejercer mayor presión política para impedir el ingreso de competidores, en muchas ocasiones apelando a un mal entendido interés nacional. En cuarto término, la regulación gubernamental, que presuntamente se refleja en limitar las utilidades de la empresa regulada, por la vía de controlar el precio mayor que impone el monopolio al de un mercado competitivo, no permite que se refleje la señal deseable en un mercado abierto a la competencia, ante la cual habría empresas dispuestas a entrar a ese mercado si las utilidades fueran mayores y no las artificialmente limitadas. Esto es, la regulación tiende a preservar al monopolio. En quinto lugar, cambios tecnológicos han hecho que el monopolio natural -ampliamente sujeto a políticas antimonopólicas en épocas pasadas (por ejemplo, las grandes centrales hidroeléctricas, la telefonía fija, entre otros)-  permita ahora una mayor posibilidad de entrantes en los mercados y de operar eficientemente a escalas inferiores a la única que definía al monopolio natural.

La clave en el tratamiento que propone Friedman para enfrentar a los monopolios, se resume en su frase de que 

“la única manera de averiguar (si un monopolio natural o técnico es eficiente y que nadie es capaz de sobrevivir compitiendo con él en el mercado) es dejar que otras personas sean libres de entrar en él… el monopolio técnico no puede justificarse a sí mismo para ser un monopolio público, si se le prohíbe competir a cualquier otro.” (Ibídem, p. 29. El texto entre paréntesis es mío).

Los efectos de vecindad o externalidades se presentan cuando la acción de un individuo tiene consecuencias sobre otros individuos, por las cuales no se le recompensa o se le castiga por esos efectos sobre terceros. En cuanto al papel que podría desempeñar el estado en el tema de las externalidades, el profesor Friedman señala que 

“los efectos de vecindad tienen efectos de dos vías. Pueden ser una razón para limitar las acciones del gobierno o bien para expandirlas. Los efectos de vecindad impiden los intercambios voluntarios porque es difícil identificar los efectos a terceros y de medir su magnitud; pero esta misma dificultad también está presente en la acción gubernamental… cuando el gobierno se involucra en acciones para compensar las externalidades, en parte introduce otro conjunto adicional de efectos de vecindad, al fracasar en cobrar o compensar debidamente a los individuos. Cuáles de los efectos de vecindad, los originales o los nuevos, sean más serios, sólo podrá ser juzgado por los hechos del caso individual y, aún en ese entonces, tan sólo aproximadamente…    (Además), cada acto de intervención gubernamental limita directamente la libertad de acción de los individuos y amenaza la preservación de la libertad por las diversas razones que se comentaron” en mi comentario previo. (Ibídem, p. p. 31-32. El texto entre paréntesis es mío).

La contraparte de la libertad es la responsabilidad; por tanto, la libertad es referida a individuos responsables, no para locos o niños. Por lo tanto, hay un papel paternalista que el estado debe cumplir, de acuerdo con Friedman, en el caso de los niños y de los orates, quienes tal vez no reciban el cuido adecuado, de nuevo por razones de tratarse del tipo de bienes que se conoce como bienes públicos, en donde el consumo de alguien no implica que se reduzca el consumo de otra persona. Un ejemplo de “bien público” es el parque de Sabanilla centro, al que no dudo todos los vecinos aprecian, pero no todos estarían dispuestos a sufragar su costo, porque dejan que otros los paguen, en tanto ellos -al igual que todos- pueden igualmente disfrutarlo (es lo que se conoce como viajar de gratis, ser oportunista, gorrón, vividor o colado; “free-rider” en inglés). La insuficiente provisión privada de instalaciones y el cuido requerido que provocaría la existencia de bienes públicos, deberá ser complementada por la acción del estado.

Como manifiesta Friedman, 

“El fundamento paternalista para la actividad gubernamental es de lo más problemático para un liberal, pues involucra la aceptación de un principio -que algunos decidirán por otros- que es objetable en la mayoría de sus aplicaciones y que él correctamente considera como un distintivo de sus principales oponentes intelectuales, los proponentes del colectivismo en cualquiera de sus disfraces, ya sea el comunismo, el socialismo o el estado benefactor.” (Ibídem, p. 34).

Friedman considera que no hay forma de evitar la necesidad de algún grado de paternalismo en una sociedad, pero que no hay nada que nos indique cuál es su límite, por lo que se debe descansar 

“en nuestra argumentación falible y, habiendo llegado a un juicio, en nuestra capacidad de persuadir a nuestros congéneres de que es una valoración correcta o de su capacidad para persuadirnos de cambiar nuestro punto de vista. Aquí debemos poner nuestra fe, como en otras cosas, en un consenso logrado por seres imperfectos y sesgados, por medio de la libre discusión, la prueba y el error.” (Ibídem, p. 34).

Jorge Corrales Quesada

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