martes, 9 de septiembre de 2014

La columna de Carlos Federico Smith: el papel del gobierno en la educación

De acuerdo con la exposición que el profesor Milton Friedman hace acerca de este tema en su libro Capitalismo y Libertad, la educación formal en los Estados Unidos podría considerarse, en su criterio, que se caracteriza por una expansión sin ton ni son de la responsabilidad del gobierno. Nos referimos a dar clases, lo cual es distinto de educar. Es a lo primero a lo que se ha dedicado extensivamente el estado moderno.

Para Friedman, 

“es imposible que exista una sociedad democrática y estable sin un grado mínimo de alfabetización y de conocimiento de parte de la mayoría de los ciudadanos y sin que haya una aceptación generalizada de un conjunto de valores. La educación puede contribuir a ambos. En consecuencia, la ganancia de la educación de un niño resulta no sólo en su beneficio o en el de sus padres, sino también en el de otros miembros de la sociedad.”(Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: The University of Chicago Press, 1967, p. 86).  

Por lo anterior, es clara la existencia, en este caso de la educación primaria básica, de una externalidad positiva o un “efecto de vecindad” positivo, de acuerdo con el lenguaje que utiliza Friedman. Dicha externalidad justifica que un niño reciba una cantidad mínima de alfabetización de cierta índole, pero, a la vez, la obligación de cumplir con tales estudios no puede ser impuesta a padres si no tienen cómo pagar tal educación. Al mismo tiempo, es importante tomar en cuenta tanto que se suele considerar a la familia como la unidad básica de una sociedad, como que, al mismo tiempo, en la sociedad hay un aprecio por la creencia en la libertad de los individuos. 

Así, ante diferencias entre familias en lo que se refiere a su disponibilidad de recursos y porque la imposición de tal cantidad mínima de educación puede ser muy costosa, la ganancia de las medidas para lograr que los niños obtengan esa educación básica y tomando en cuenta que, en general, las familias deben tener suficientes recursos para cumplir con ese objetivo, hacen que tales beneficios deban ser comparados con respecto a sus costos. Por ende, es muy posible que entre diferentes personas surjan diferencias plenamente justificadas en cuanto al grado de subsidio que se justificaría. Friedman expone que, refiriéndose a esa educación básica, “sin embargo, la mayoría de todos nosotros probablemente concluiría en que las ganancias son lo suficientemente grandes, como para justificar algún subsidio gubernamental.” (Ibídem, p. 88). 

Lo expuesto en el párrafo previo no significa que la administración actual de los entes educativos tenga que ser llevada a cabo por el gobierno; la “nacionalización de la industria de la educación”, como la llama Friedman. Ante ello, él nos hace una propuesta muy importante -que bien podría ser de interés práctico para diversas sociedades- como es una política que mejore sistemas educativos que hoy pueden considerarse como insatisfactorios. Se trata de que 

“los gobiernos requieran un nivel mínimo de clases que será financiado dándoles a los padres unos “vouchers” (en español, vales, cupones o bonos), que serían canjeables por una suma anual máxima especificada por cada niño, a fin de que sea gastada en la compra de servicios educacionales en instituciones ‘aprobadas’. Los padres podrán gastar esa suma, además de lo propio que deseen, escogiendo entre aquéllas que libremente sean de su gusto.” (Ibídem, p. 90).

Un aspecto muy interesante de la idea de Friedman, es que los padres serían libres de expresar sus preferencias, escogiendo mandar a sus hijos a la escuela que les parezca más adecuada a sus deseos o necesidades, retirándolos de aquéllas que no les satisfagan. Obviamente, esto amplía significativamente la posibilidad de los padres de familia para escoger el tipo de escuela y educación que desean para sus hijos, posibilidad que actualmente es muy limitada. Friedman enfatiza que, “la empresa competitiva es posible que sea más eficiente en satisfacer la demanda del consumidor, en comparación con las escuelas nacionalizadas o empresas educativas que sirven algunos otros propósitos,” por ejemplo, religiosos. (Ibídem, p. 91).

Interesantemente, Friedman explica que, en caso de que haya un monopolio técnico de instituciones dedicadas a la enseñanza, como puede darse cuando un pueblo es muy pequeño, dado un número hipotético muy reducido de alumnos lo que se traduce en que no existirá más que una escuela de tamaño razonable, eso podría impedir que la competencia pueda favorecer a estudiantes y a padres de familia. En tal caso, Friedman dice que “el acuerdo que tal vez se justificaría más por esas consideraciones -al menos para la educación primaria o la secundaria- es una combinación de escuelas públicas o privadas.” (Ibídem, p. 93). Así, no sólo se obtendría el beneficio de la competencia, sino que también existiría una mayor variedad de escuelas entre las cuales escoger. O sea, no necesariamente la propuesta de Friedman entraña que la escuela pública vaya a desaparecer. Por otra parte, la posibilidad de tal monopolio técnico se ha visto disminuida con el avance del transporte y la reducción en su costo, así como por el crecimiento expansivo de las ciudades hacia zonas semiurbanas, al menos en el caso de los Estados Unidos.

Pero además, se deriva algo muy interesante -en especial ante la oposición a esta propuesta de Friedman, proveniente principalmente de gremios sindicalizados de maestros de escuelas estatales- cual es que no hay nada que impida que esos mismos maestros pueden constituir sus propias escuelas, eso sí compitiendo con cualquier otra que también satisfaga los requisitos mínimos de enseñanza, que el estado ha determinado debe cumplir todo centro educativo bajo el nuevo concepto. (Se refiere a un contenido mínimo de estándares en los programas de las escuelas, tal como, por ejemplo, es similarmente requerido en muchas áreas privadas en lo que tiene que ver con la salud o la seguridad).

La ventaja de que haya competencia entre entidades educativas radica no sólo en ofrecer una  diversidad deseable (sujeta al requisito mínimo de estándares antes citado), sino que también le brinda a los entes educativos la flexibilidad requerida, por ejemplo, en cuanto a salarios del personal y a que sirva como referente para las escalas salariales de los maestros y, principalmente, para que el salario de ellos no esté en función de cosas tales como antigüedad en el cargo, sino que dependan de los resultados que obtengan los estudiantes a partir de la mejor educación recibida. 

En apariencia, señala Friedman, “el problema no es primordialmente que se está gastando muy poco dinero -lo cual bien podría ser cierto- sino que se está obteniendo muy poco por cada dólar que se gasta.” (Ibídem, p. 94).  Bajo el esquema propuesto, se podría lograr algo deseable propio de los mercados, como es que permita a cada cual satisfacer sus propios deseos. Eso lo habíamos señalado en un comentario previo, en el cual indicamos que un mercado, al permitir una representación proporcional, faculta el acuerdo de todos, sin que se requiera de una resignación absoluta a consumir lo único que existe o que alguien determina que es lo que debe existir. Además, al permitir a los padres adquirir lo que desean en el área de la formación escolar, en vez de verse obligados, a través del pago de impuestos, a adquirir lo que se les ofrece casi obligatoriamente, podrían verse motivados a adquirir más del bien que desean; esto es, a gastar más que antes en la educación de los hijos, si se toma en cuenta tanto el dinero proveniente de los “vouchers”, como el propio aporte que decida hacer cada padre de familia. Esto se traduciría en un aumento en la sociedad del gasto total en los servicios que brindan las escuelas, a la vez que se reduce el actual gasto gubernamental en ellas. Asimismo, facilitaría que a los buenos maestros se les pague mejor y que a los malos maestros no se les pague tanto, al remunerárseles de acuerdo con sus méritos y no por el cumplimiento de requisitos burocráticos usuales, como, por ejemplo, títulos, certificados de enseñanza o antigüedad. 

Una virtud adicional del sistema que propone Friedman es que habría un incentivo mayor para que los padres se involucren en los aspectos formativos de sus hijos en cuanto a escolaridad, pues ahora no sólo tendrían opciones en dónde educar a los hijos y, por tanto, se haría deseable conocer las características, facilidades, métodos y temas bajo los cuales se les enseñaría a sus hijos, sino que también esperarían que los resultados estén conformes con lo que pretenden, pues, de no ser así, optarían por escoger otro centro educativo alternativo, al cual enviar a sus hijos.

La propuesta de Friedman está dirigida hacia la educación primaria y secundaria. El caso en favor de subsidiar, por razones de vecindad, una educación superior a las indicadas anteriormente, es mucho más débil. Sin embargo, al menos en los Estados Unidos, se observa, de acuerdo con Friedman, que el estado juega un papel cada vez mayor en la educación universitaria, posiblemente porque la estatal es más barata que la privada; esto es, que el pago directo que deben hacer los alumnos es inferior. Por tal razón, se ha visto disminuir el tamaño relativo de la población estudiantil en las universidades privadas. Así, hay cierto grado de razón en la queja de las universidades privadas, de que la competencia de las universidades estatales es “injusta”.

Friedman propone que, en este caso, “cualquier subsidio sea otorgado a los individuos para que lo gasten en la institución que ellos deseen, provisto que la instrucción sea del tipo que se desea subsidiar”. (Ibídem, p. 99). Algo parecido a lo que en los Estados Unidos se hace con el programa de educación de veteranos de guerra, a partir de la segunda guerra mundial, excepto que Friedman propone que los fondos no sean federales, sino estatales. El logro de la propuesta radica en que se estimularía una mayor competencia entre los diversos tipos de universidades y, por tanto, a que haya un mejor uso de los recursos escasos, al tiempo que se preserva su independencia y no como ahora, en que mucha de la definición de la política educativa hacia la educación universitaria, está sujeta a imposiciones gubernamentales y no a la satisfacción de la demanda de los estudiantes.

Finalmente, en torno al tema general desarrollado, en lo que respecta a la educación vocacional, Friedman enfatiza que el subsidio sugerido, por razones de externalidades en el caso de la educación primaria y secundaria usual, no es aplicable a la educación vocacional, porque 

“si el individuo emprende la inversión y si el estado ni subsidia la inversión ni grava el rendimiento, el individuo (o sus padres o patrocinadores o benefactores) en general soporta todos los costos extras y recibe todos los rendimientos extras: evidentemente, no hay costos que no cargue con ellos o rendimientos de los cuales no se apropia, que tiendan a hacer que los incentivos privados diverjan sistemáticamente de aquellos que son socialmente apropiados.” (Ibídem, p. 101). 

Eso es, que en este caso no se presentan externalidades tanto negativas como positivas (lo que se llama en lenguaje técnico de los economistas, la presencia de des-economías o de economías externas).

Si lo que se pretende es que, por razones de imperfecciones en los mercados de capitales, se aumente la formación de capital humano, la sugerencia de Friedman es que, si el gobierno se involucra en ello, lo haga ofreciendo “financiar o ayudar con préstamos para el entrenamiento de cualquier individuo que satisfaga los  estándares mínimos de calidad, (por ejemplo), haciendo asequible una suma anual limitada durante un número específico de años, sujeto a que los fondos se gasten en el entrenamiento en una institución reconocida.” (Ibídem, p. 105. El texto entre paréntesis es mío). Esos fondos serían cancelados con los ingresos futuros que obtenga el individuo favorecido, logrando que así el fondo sea auto-sostenible. 

Insiste Friedman en que 

“el desarrollo de acuerdos como los explicados tendería a hacer que el capital fuera más ampliamente asequible y por lo tanto harían mucho porque la igualdad de oportunidades sea una realidad, que disminuyeran las desigualdades en los ingresos y en la riqueza y promovería el pleno uso de nuestros recursos humanos. Y no lo haría impidiendo la competencia, destruyendo los incentivos y tratando a los síntomas, como sería el caso con una redistribución directa del ingreso, sino fortaleciendo la competencia, haciendo que los incentivos sean efectivos y eliminando las causas de la desigualdad.” (Ibídem, p. 107).

 Jorge Corrales Quesada

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