martes, 14 de octubre de 2014

La columna de Carlos Federico Smith: medidas de bienestar social

Con tal nombre, Friedman nos brinda un nuevo capítulo de su libro Capitalismo y Libertad, en donde, al menos para el caso específico de la economía estadounidense, formula críticas a políticas gubernamentales que, bajo aquél título, son impulsadas por el estado para satisfacer un sentimiento humanitario e igualitario al cual ya se hizo mención en capítulos anteriores. Desde el inicio, es necesario reiterar que se refiere a todo un conjunto de políticas agrupadas bajo el título de “bienestar social”, como brindar vivienda pública, aprobar legislación para imponer salarios mínimos, brindar soporte gubernamental de precios, principalmente agrícolas, proveer cuidado médico a grupos específicos, otorgar programas especiales de ayuda, entre muchos otros.

Friedman discute acerca de algunos de los antes citados, que, si bien se trata de casos en los Estados Unidos, sus propuestas podrían ser de utilidad para valorar medidas “sociales” similares en nuestro país.

1.- El caso de la vivienda pública. Aclaro de entrada que, en Estados Unidos a diferencia de aquí, los llamados programas de vivienda en la época en que Friedman escribió el libro de referencia, se refieren a dar asistencia a grupos de bajos ingresos mediante alquileres de vivienda subsidiados, en construcciones usualmente de varios pisos o en bloques de viviendas. En la actualidad, se ha generalizado el uso sistema de “vouchers” (bonos o vales), por el cual la persona que lo recibe puede usarlo en el pago de alquileres de la vivienda en que desee morar y no en una de propiedad gubernamental, con un alquiler subsidiado. Además, las viviendas estatales con alquileres subsidiados ya no se edifican en complejos “monstruosos”, sino usualmente en pequeños grupos de vivienda e intercaladas entre desarrollos privados.

Dicho lo anterior, Friedman señala algo muy interesante, cual es que “un argumento frecuentemente formulado en favor de la vivienda pública se basa en un presunto efecto vecindad: se dice que tugurios, en particular, y otras viviendas de bajo costo, en menor grado, imponen costos mayores a toda la comunidad en forma de protección policíaca y contra incendios.” (Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: The University of Chicago Press, 1967, p. 178). A esos costos agregaría yo otro que es usualmente esgrimido, cual es que la presencia de tugurios afea todo un vecindario o un barrio. En todo caso, Friedman señala que si ese fuere el caso -llamado de externalidad negativa o de deseconomía externa- entonces se debería de gravar a quien la provoca; esto es, a los tugurios o similares, para disminuir su prevalencia. Pero aquí es donde entra el verdadero argumento detrás de la propuesta en favor de vivienda pública: que no se les puede gravar por ser habitantes de ingresos relativamente bajos, quienes deben ser ayudados por el estado.

Ante esto último Friedman alega que no se debería subsidiar el alquiler de la vivienda, sino que para las familias resultaría mejor un subsidio en efectivo, de forma que lo gasten en lo que consideren es lo mejor para reducir su estado de pobreza -en educación, en activos, etcétera- y no verse obligados a alquilar, porque es la única forma en que pueden recibir ayuda. Dice Friedman: “El subsidio en efectivo resolvería el problema del efecto vecindad (deseconomía externa o externalidad negativa) tan bien como lo haría el subsidio en especie (en vivienda o en servicios de vivienda), pues en caso de que no fuera usado en comprar vivienda, estaría disponible para pagar los impuestos extras justificados por el efecto de vecindad.” (Ibídem, p. 178. Los textos entre paréntesis son míos). La motivación para la intervención del estado en este caso no es más que simple paternalismo: que la gente pobre “necesita” más de servicios de vivienda que de otras cosas y, si actúan de otra manera, lo es porque o no gastan bien su dinero o debido a que no están de acuerdo con la presunción del paternalista.

Friedman señala resultados prácticos de esa política en los Estados Unidos, incluso muy diferentes a los pretendidos: “el número de viviendas destruido para construir las nuevas viviendas gubernamentales es mayor en el primer caso que en el segundo”, pero, al no reducirse el número de personas que deben ser alojadas, el resultado es que “haya aumentado el número de personas por cada unidad de vivienda”. Además, de que “estimuló el surgimiento de grupos de interés… que fueron aquellos grupos locales ansiosos de que se quitaran aquellas secciones en mal estado y que fueran renovadas, ya sea porque allí poseían propiedades o porque el deterioro urbano afectaba sus distritos dedicados a los negocios.” (Ibídem, p. 179).

En el caso de Costa Rica, el programa llamado bono de vivienda le brinda recursos a gente, presuntamente de bajos recursos, la cual no tiene vivienda y desea adquirir un lote o una casa para construir o vivir en ella. Entre los problemas encontrados es que no es tan fácil controlar que un beneficiario del programa no cambie su situación civil -esto es, que se divorcie- a fin de que, además del otro miembro de la pareja que ya tiene dicho beneficio, el otro pueda hacer lo mismo. Existe también la posibilidad de que un hijo genere ingresos y viva en una familia que ya posea el bono, quien por lo tal se vería legalmente imposibilitado de adquirir su vivienda. Para obtener una nueva casa subsidiada podría abandonar su hogar original, calificar entonces para obtener otro bono y luego regresa -dueño del nuevo bono- al hogar de donde originalmente salió. Lo que quiero resaltar es que la práctica el control del abuso es muy difícil sino imposible de lograr.

Además, alrededor de ese programa de “ayuda social” han surgido otros beneficiarios no esperados y a quienes como personas no se les deseaba favorecer. Casos son, por ejemplo, empresas desarrolladoras y constructoras de viviendas que obtienen una fuente de liquidez gratuita para sus operaciones normales y esperadas, así como grupos, más o menos informales, los que se encargan de hacer gestiones de potenciales beneficiarios ante las autoridades gubernamentales, cobrando luego a los adjudicatarios un porcentaje del monto que les fue otorgado como ayuda.  Asimismo, es común ver a políticos y a sus agrupaciones, otorgando bonos a personas a cambio de que después voten por ellos, a fin de ser electos para cargos públicos de elección popular.

2.- El caso de legislación de salarios mínimos. No hay duda de que en muchos países, incluido el nuestro, mucha de la legislación de salarios mínimos es aprobada como una manera de aliviar o solucionar casos de pobreza. Pero, personas bien intencionadas como sus proponentes, podrían darse cuenta de que, en vez de reducirla, la legislación de salarios mínimos usualmente conduce a que aumente la pobreza. Cuando se pasa una ley de ese tipo, equivale a decirle al empleador que ahora contrate mano de obra a un precio mayor que el precio (eso es lo que significa un salario mínimo). El resultado no previsto es que, si al empleador le aumenta el costo de algo que utiliza en su proceso productivo, tenderá a reducir lo que gasta en él.  Es decir, tenderá a despedir gente, lo cual sí va a causar pobreza, en mucho porque las personas que anteriormente ganaban los salarios menores, son las que relativamente carecían de experiencia o que eran apenas marginalmente productivas y, por tanto, van a ser las primeras en perder su empleo. Ello porque el valor de la producción a que dan lugar es menor que el costo en salarios ahora más elevados que hay que pagarles. Es cierto que quienes queden empleados, podrán ahora quedar recibiendo sueldos mayores, pero los que fueron despedidos, quienes antes ganaban un salario, ahora no ganarán sueldo alguno. Entre otros quienes usualmente se verán afectados por una legislación de salarios mínimos por encima de los de mercado -entre los que serán despedidos de “primeros”- están las mujeres jóvenes, pues la posibilidad mayor de un embarazo interrumpe su proceso de adquisición de experiencia en la empresa, al igual que personas de grupos minoritarios (ampliando con esa medida de salarios mínimos todas las odiosas posibilidades de discriminación). Pero también tenderán a perder el empleo los jóvenes recién ingresados a la fuerza de trabajo. En adición, no debe dejarse de lado la posibilidad de que aquellos, atraídos por la posibilidad de obtener un salario mayor en una actividad que paga un salario mínimo más elevado, abandonen otro trabajo que tenían o el ocio previo, a fin de buscar un empleo “mejor pagado” al mayor salario mínimo, pero no encuentran demanda por ellos (estos son los llamados trabajadores entrantes frustrados).

Friedman resume esta parte de su libro, señalando que “una gran parte del apoyo para la aprobación de leyes de salarios mínimos, surge de personas desinteresadas de buena voluntad, pero también de partes interesadas.” (Ibídem, p. 181). Ejemplos de ello son grupos sindicales de un país relativamente rico, los cuales exigen, en el marco de un acuerdo de libre comercio, que el país pobre imponga salarios mínimos altos a los trabajadores de su país (sueldos mínimos posiblemente comparables a los de aquel país más rico). Aquellos grupos sindicales de naciones relativamente más ricas lo hacen porque, sin tal imposición, su nación importaría bienes y servicios del país en donde los sueldos son relativamente más bajos, con lo cual caería el empleo en su país de origen. Es tan sólo una manera de evitar la competencia. Otro ejemplo es el de grupos sindicalizados, quienes con su poder mantendrán a sus asociados obteniendo los mayores salarios mínimos, pero a su vez impiden que ingresen trabajadores más baratos a la empresa sindicalizada, que pondrían en peligro los empleos de los trabajadores ya existentes. Esto es, restringen la entrada de potenciales competidores.

3.- Precios de soporte a bienes agrícolas. En este caso la decisión política, de acuerdo con Friedman, se origina en la creencia de que los ingresos medios de las familias del sector agrícola son menores que la media del resto del país, pero la realidad de la procedencia de aquella decisión más bien parece surgir de la representación en exceso en el Congreso de los Estados Unidos proveniente de ese sector económico. Dice Friedman, que “los precios mínimos de soporte de los productos agrícolas no satisfacen el objetivo propuesto de ayudar a los agricultores…(pues), en primer lugar, los beneficios, si es que los hay, están en relación inversa a la miseria, pues se otorgan en proporción a la cantidad de producto vendido en el mercado… En segundo lugar, los beneficios a los agricultores derivados del programa de precios de soporte, si es que los hay, son mucho más pequeños que la cantidad total gastada en tales programas” (Ibídem, p. 181), Los principales beneficiarios más bien parecen ser quienes ofrecen capacidad de almacenamiento de los productos, así como los vendedores de insumos agrícolas. De hecho, los agricultores más bien son inducidos a gastar más en fertilizantes, semillas o maquinaria, que lo que harían de no existir tal programa. “Finalmente, aun lo que sobra de mayores ingresos sobre esos gastos adicionales, sobreestima el beneficio, pues un resultado del programa es alentar a que más gente permanezca trabajando en las granjas que la que alternativamente se habría quedado,” agrega Friedman (Ibídem, p. 182).  Asimismo, los programas de ayuda agrícola han requerido la imposición de cuotas a la importación de esos productos provenientes de otros lugares del mundo en donde son más baratos, con lo cual también se afecta a otras naciones, además de los consumidores domésticos.

En Costa Rica por mucho tiempo tuvimos programas similares, tanto de precios mínimos de soporte al agricultor, como precios máximos de venta al consumidor. El Consejo Nacional de Producción fue el responsable de esos programas, pero afortunadamente, además de una apertura al comercio internacional que si bien aún no es en el grado deseable, aquellos programas han sido casi abandonados. En especial, al dar lugar a enormes pérdidas al fisco y de bienestar al consumidor nacional. 

4.- El régimen de pensiones para ancianos y sus sobrevivientes. Friedman es un fuerte crítico del programa gubernamental de pensiones para ancianos y sus supervivientes, que en muchas cosas se parece a nuestro régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja del Seguro Social (CCSS), al igual que otros regímenes de pensiones similares. Por ello, sus observaciones podrían ser útiles para tomar en cuenta ante los difíciles momentos que atraviesa este programa de la CCSS.

Para Friedman, ese programa se puede analizar bajo tres fundamentos: (1) “el requisito de que una gran cantidad de personas deba comprar anualidades específicas; esto es, la provisión obligatoria para asegurar la ancianidad.” (Ibídem, p. 183). En sencillo, que es obligatorio pagar cuotas a la CCSS (o a otros fondos de pensión parecidos) a lo largo de la vida laboral, para que, cuando sea el momento de pensionarse, se le devuelvan, más los intereses, como pagos mensuales de pensión.

(2) “El requisito de que esa compra de la anualidad sea adquirido de una entidad estatal; es decir, la nacionalización de la provisión de esas pensiones.” (Ibídem, p. 183). En Costa Rica es obligatorio para los trabajadores participar del régimen de pensiones de la CCSS (al igual que en otros regímenes gubernamentales similares). Recientemente se les dio la posibilidad a las personas de optar por un sistema complementario de pensiones; entre cuyos proveedores hay entes estatales así como privados. Sin embargo, debe notarse que una parte de este nuevo sistema es totalmente voluntario en cuanto a la cotización y a quién se le puede adquirir la pensión, ya sea una entidad pública o estatal, en tanto que otra parte de la cotización es obligatoria, si bien el cotizante puede escoger cuál entidad -pública o privada- administra su fondo de pensión. La proporción en que ese sistema complementario se divide entre la proporción del ingreso a cotizar que es totalmente voluntario y aquella que es obligatoria, depende de una serie de consideraciones de cada caso particular, por lo que no se pueden generalizar dichas proporciones

(3) “Es un esquema redistributivo del ingreso, en tanto que el monto cotizado más los intereses devengados sean diferentes de la pensión percibida.” (Ibídem, p. 183). Este es un tema objeto de amplia discusión pública en la actualidad en nuestro país, pues hay varios sistemas de pensiones estatales que evidentemente pagan lo que se podría denominar “pensiones de privilegio”, que no son sino aquellas para las cuales la cotización individual más los intereses devengados son mucho menores que el pago efectivo que se percibe. Además de las llamadas “pensiones juveniles”, que significa que la pensión se percibirá estadísticamente por más años de retiro y para lo cual no se cotizó lo suficiente a lo largo de los años laborados en los términos descritos anteriormente). 

El paso siguiente de Friedman consiste en preguntarse si cada uno de esos elementos puede ser justificado, empezando por el tercero: “la redistribución del ingreso”.

El primer efecto redistributivo se da de parte de quienes entran al sistema relativamente jóvenes en comparación con otros que entran más tarde. Los primeros recibirán menos en comparación con los últimos tan sólo por el hecho de haber cotizado por más tiempo. En el caso de Costa Rica, es posible que haya algún grado de transferencia de los cotizantes tempraneros hacia los tardíos, pero eso se ha evitado en algún grado porque, para obtener la pensión, se exige un mínimo de cotizaciones mensuales efectivamente realizadas. En todo caso, este esquema de redistribución es independiente de la pobreza o riqueza del beneficiario, y más bien, al ser usualmente sufragado con una tasa uniforme sobre la renta (el impuesto al salario es a una tasa igual, cualquiera que sea el nivel de ingreso), su peso es proporcionalmente mayor sobre aquellos de menores ingresos.

“El segundo efecto redistributivo surge debido a que es muy posible que el sistema del todo no esté auto-financiado.” (Ibídem, p. 184). Allá, al igual que aquí, el sistema funciona “bien” cuando son “muchos” los cotizantes y “pocos” los que se van pensionando: es la época del excedente. El problema surge después, cuando las obligaciones propias del sistema no pueden ser cubiertas con las reservas existentes (en esto tiene que ver mucho la llamada pirámide ocupacional o su ausencia), así como también por una laxitud política en cuanto a los beneficios de las pensiones. Actualmente en nuestro país este es un problema real, acerca del cual desde hace buen rato nos viene advirtiendo la Superintendencia de Pensiones, no sólo en relación con el régimen de la CCSS, sino de otros, que aparentemente están aún en una situación financiera más comprometida, como son, por ejemplo, el de pensiones del Poder Judicial y sobre otros del estado. Recuérdese que en nuestro país, además del régimen de pensiones de la CCSS, que es el de mayor cobertura en el país, existen muchos otros más que con compulsivos y no voluntarios, como son el de pensiones del Magisterio, el del Poder Judicial, el de ex presidentes y ex diputados de la República, el de Hacienda, el de telegrafistas y muchos otros más de similar naturaleza. (Varios de estos se suelen agrupar en lo que se denomina como Régimen de Pensiones a Cargo del Presupuesto Nacional).

En lo que trata de la estatización de la provisión de pensiones, Friedman nos dice que “no hay razón para que se exija a una persona que adquiera su pensión de un sistema estatal” (Ibídem. P. 185) y que, por tanto, debería de permitirse que el individuo adquiera la suya, si así lo desea, en algún ente privado. Sabemos que, hasta hace poco, tal era la obligación en Costa Rica y sigue siéndolo bajo la CCSS y otros dentro del Régimen de Pensiones a Cargo del Presupuesto Nacional, pero al menos ahora se tiene algún grado de libertad al poder escoger el sistema de pensión en alguna entidad privada en lo que se conoce como el Régimen de Pensiones Complementarias. 

En todo caso, expresa Friedman que “en este caso, como en tantos otros, la libertad individual para escoger y la competencia de las empresas privadas para asegurarse de una clientela, promovería mejoras en los tipos de contratos disponibles y promovería la diversidad y variedad que satisfaga las necesidades de los clientes.” (Ibídem, p. 186). 

Friedman acepta que el sistema de pensiones sea mixto; es decir, del estado y las empresas privadas en competencia, cuando, refiriéndose a los defensores de los estados paternalistas o de bienestar, dice que “si ellos creen que el gobierno puede brindar un mejor servicio que el que hace el mercado, deberían de estar a favor de una entidad gubernamental que brinde esas pensiones en competencia abierta con otras entidades. Si están en lo correcto, prosperará la empresa estatal. Si no, el bienestar de la gente se habrá incrementado al permitir una alternativa privada.” (Ibídem, p. 187).

Dado lo expuesto, se llega a lo que Friedman considera es el tema clave; cual es el de “obligar a las personas a que utilicen parte de sus ingresos actuales para obtener una pensión en su edad futura. Ese puede ser el resultado del paternalismo que exhiben algunos, en donde “’nosotros’ sabemos más que ‘usted’ que es en su propio beneficio el que se prepare para su mayoría de edad en un grado mayor que el que haría voluntariamente; nosotros podremos no persuadirlo individualmente, pero podemos persuadir a un 51 por ciento o más (de los votantes o legisladores) para que obliguen a todos a hacer lo es en su propio bien.” (Ibídem, p. 187. El texto entre paréntesis es mío). 

De inmediato Friedman enfatiza que “aquellos de nosotros quienes creemos en la libertad, también debemos creer en la libertad de los individuos para cometer sus propios errores. Si un hombre con conocimiento prefiere vivir al día, usar sus recursos para el disfrute del momento, deliberadamente escogiendo una madurez en penuria, ¿bajo qué derecho podemos impedirle que no lo haga? Podemos dialogar con él, buscando persuadirlo de que está equivocado, pero, ¿estamos facultados para coaccionarlo de que no haga lo que él escogió hacer? ¿Es que acaso no existe la posibilidad de que él esté en lo correcto y nosotros equivocados? La humildad es la virtud distintiva del creyente en la libertad; la arrogancia es la del paternalista.” (Ibídem, p. 188). Francamente me parece una excelente argumentación en contra del paternalismo tan frecuente que uno observa en nuestra vida civil, de grupos tratando de imponernos lo que ellos consideran es lo correcto, distinto de lo que uno, que no es ni un niño ni un enajenado mental, le parece que no es lo apropiado y que, por tanto, prefiere, escoge, decide por, alguna otra cosa diferente de lo que el grupo de iluminados pretende imponer sobre la voluntad de las personas.

Friedman termina este capítulo con las siguientes palabras: “La compra obligatoria de una pensión por tanto ha significado grandes costos para tan poca ganancia. Nos ha privado a todos nosotros de nuestro control sobre una fracción importante de nuestros ingresos, requiriéndonos que la dediquemos a un objetivo en particular, la compra de una pensión en el futuro, adquiriéndola de una entidad gubernamental. Ha inhibido la competencia en la venta de pensiones y en el desarrollo de nuestros planes de retiro. Ha provocado el nacimiento de una gran burocracia que muestra una tendencia a crecer a partir de lo que se alimenta, extendiendo su alcance de un área a otra de nuestra vida. Y todo esto para evitar el peligro de que un poco de gente pueda terminar a cargo del público.” (Ibídem, p. 189).

Jorge Corrales Quesada

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