miércoles, 7 de enero de 2015

Desde la tribuna: activismo legislativo



La Asamblea Legislativa tiene la competencia o función legislativa.  La norma constitucional (artículo 121. 1) preceptúa que la Asamblea tiene la atribución exclusiva de “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica …”.  Ello no se puede poner en tela de duda.  El tema elemental es cómo y cuándo. 

Tener la potestad legislativa no implica la obligación de hacer leyes (salvo cuando la Constitución, como ha sucedido en algunos limitados casos, impone la directa obligación de emitir una legislación).  Dicho de otra manera, no debe la Asamblea pasársela haciendo leyes.

¿Por qué?    Hay tres razones básicas.

La primera de ella se deriva directamente del concepto constitucional de Estado y forma de gobierno.  La Asamblea tiene la función esencial, impostergable e indelegable de control político (con sus imprescindibles especies de control administrativo, control presupuestario y control de las diversas funciones del aparato público). Forma parte de un gobierno y debe estar atenta a su principal función de ser freno, contrapeso y foro nacional de discusión de los asuntos públicos. 

Sus demás funciones implican una distribución adecuada de su tiempo y esfuerzo. La propia Constitución privilegia el tema del presupuesto nacional (festinado en esta ocasión) como uno de los instrumentos y actuaciones legislativas más señeros.  El nombramiento de magistrados integrantes del Poder Judicial es otra de las herramientas básicas en esta concepción constitucional.  La marcha de la Justicia y la seguridad jurídica debe estar siempre bajo la óptica legislativa y para ello cuenta con esta otra posibilidad reseñada. 

La Contraloría General de la República está concebida como un órgano auxiliar de la Asamblea en el control de los recursos y la hacienda públicos. No se trata únicamente de observar las finanzas públicas sino de llevar control del panorama general (recursos en sentido amplio, competencias, resultados y demás componentes).  Por ello es tan triste percatarse de la poca atención que se presta a la liquidación del presupuesto y a los informes de la Contraloría.

De tal manera, en resumen, la Asamblea no está concebida para pasársela legislando sino que tal potestad está enmarcada en su papel amplio en el gobierno. Su principal actividad ha de ser la discusión de los asuntos de gobierno, la marcha de los negocios públicos, la divulgación de los temas nacionales y el debate nacional acerca de cómo marchan las cuestiones públicas básicas.

La segunda razón se deduce de la forma de actuación propia de la Asamblea. De su naturaleza se imponen la deliberación y el debate constantes, la reflexión pública y el pensamiento transparente.    La Asamblea no es un órgano cuya labor pueda medirse en LPH  (leyes por hora). Aparte de la calidad que habrían de tener las normas hay que evaluar a la Asamblea en su vocación por deliberar y fomentar el debate y discusión nacional de los temas públicos. 

El contenido de las normas debe ser acometido de manera directa por los diputados aunque no tengan la obligación de ser especialistas en la materia.  Es el principio democrático de que las normas han de ser “generales” y su contenido ha de ser inteligible, razonable y racional.  La necesidad de la norma debe justificarse en debate y deliberación.  Este debate no puede ser sustituido por asesores, libelos de asesores ni legisladores fantasma.  El diputado no puede entregare a las cosas que no entiende, ni decir “yo no soy yo”, ni “pa’eso tenemos mayoría” ni, mucho menos, abusarse del cargo en el directorio para afirmar que algo improbado ha sido aprobado. 

La tercera razón es de concepto constitucional básico. La ley es el instrumento para imponer obligaciones, penas, impuestos, multas y limitaciones a la libertad o, de manera similar, crear competencias administrativas. Es un instrumento muy poderoso y excepcional. No puede usarse indiscriminadamente y, menos aún, sin reflexionar, sin deliberar, utilizando la sorpresa o rindiéndose cobardemente a las presiones o al susto o a un puño de gritones en las barras.

En cuanto a las limitaciones a libertad, la Sala Constitucional en sus grandes fallos de lucidez y convicción de defensa constitucional ha expresado que no solo han de ser racionales, razonables y proporcionales sino, además, “necesarias”. No basta con que sean útiles, ejemplares o producto de postración administrativa.

Tal visión impone el sistema. Dicho de otra manera, tal concepción de cómo han de ser las limitaciones a la libertad obliga al sistema legislativa a emitirse de manera sistémica:  debe guardar las proporciones en relación con los diversos bienes jurídicos, debe respetar los valores, debe medir apropiadamente el grado de necesidad en relación con los propósitos y los bienes que están de por medio. Además, debe haber correlación de razonabilidad y de racionalidad. Explicación, justificación, deliberación, convencimiento y garantía de las libertades públicas.

Uno podría expresar varios motivos adicionales para reforzar el razonamiento en el sentido de que la Asamblea no debería pasársela haciendo leyes sino otras cosas más importantes. Uno de ellos es que hay multitud de leyes.  Abundan las leyes en nuestro medio:  malas, mediocres, confusas, ambiguas, contradictorias, liberticidas, abusivas, producto de la irreflexión.

El otro, derivado de lo anterior, es que los proyectos para derogar tales adefesios (leyes derogatorias) son muy pocos.  De tal manera, la posibilidad de que se limpie un poco la maleza y despeje el panorama es muy pequeña. 

Uno más, producto de la sabiduría popular, es aquello de que “lo que de noche se hace, de día aparece”.  O sea, que no se puede legislar a la traición, por presión o en la oscuridad, en las sombras, cuando no se sabe a ciencia cierta qué está pasando.

Uno más, y muy importante, es que algunos medios de comunicación se la pasan en campañas de “indignación”, en el “hay que hacer algo”, en la denuncia asistémica e irracional de la impunidad o de casuísticas, sin estudiar causas, sin medir consecuencias y sin ver el bosque. Uno de los efectos de estas campañas es sacudir a los diputados e implicarlos en las mismas, con resultados desastrosos para el sistema jurídico y para el quehacer nacional. Hace unos años, el jefe de fracción del Movimiento Libertario (no se otro partido, sino del que supuestamente más defendía la libertad) expresó, a propósito de una negociación o discusión para el nombramiento de magistrado de la Sala Tercera (la penal), que “no estaba de acuerdo con el nombramiento de más magistrados garantistas”.  ¡De antología!  Tal exabrupto es el resultado de las presiones, miedos e irracionalidades ante el “hay que hacer algo”, “hay que mostrar un logro” y ponerse a tono con las modas de algunos medios. 


Finalmente, aunque aquí no se agota la lista, otro de los motivos que explica porqué hay que oponerse a que la Asamblea se la pase legislando a manos abiertas es la mala concepción de “gobierno” que parece haberse cultivado en muchas áreas de nuestro medio.  Cunde en nuestro país –a contravía constitucional- el mito o equivocación o mala creencia de que gobierno y poder ejecutivo son lo mismo.  Es obvia la falta de estudio, cultura política, ignorancia jurídica o ausencia de educación constitucional e histórica que alimenta tan errado sentir.  Pero es frecuente en editorialistas, columnistas, políticos, diputados y muchas otros formadores de opinión, expresar confusión entre gobierno y poder ejecutivo.  Es común que se confunda gobierno con la opinión del presidente de la República y sus ministros.  Es demasiado constante que se dejen de lado el concepto de República (primer artículo constitucional) y la división de poderes y concepción del gobierno que preceptúa nuestra Carta Fundamental (artículo noveno y concordantes). 

Aún más, y esto es elemental, la actual Constitución Política (1949) se aparta del común concepto continental de “presidencialismo” e introduce determinaciones nuevas en la Constitución, dando lugar a lo que especialistas, constituyentes y juristas han denominado indistintamente como “semiparlamentarismo” o “semipresidencialismo”.    Dicho de manera clara y directa, tal mito que confunde gobierno con poder ejecutivo es insostenible y violatorio de la Constitución.   Ésta, más bien, erige a la Asamblea en órgano primero (frente al Ejecutivo).    No obstante, en el uso diario impera el servilismo diputadil frente al Ejecutivo.  Algunos diputados oficialistas llegan a decir que ellos son “diputados de gobierno”.  ¡Válgame Dios!  Y los demás … ¿serían de desgobierno? 

Tal mito ha llegado a concretarse en expresiones increíbles.   En un “vox populi”  (programa, en este caso de TV, que consiste en preguntar directamente a la gente de la calle luego de una subjetiva interrogante del periodista) una señora exclamó que “los diputados deberían de hacerle caso al gobierno”.  

Todo ello da lugar a la “militancia o activismo legislativo”, modus diputadil que persigue estar a tono con los medios, montarse en la ola de alguna opinión pública, rendirse ante los requerimientos de algunos movimientos, ceder ante la presión del Poder Ejecutivo y dejar de lado las importantes funciones de la Asamblea. 

Así, entonces, en lugar de cuestionar las finanzas y gastos públicos, el diputado corre a aprobar más impuestos.  Igualmente, se siente en la confianza para impulsar más gasto público, porque “hay que hacer algo”; a aumentar las penas, porque “hay que hacer algo”;  a multiplicar las competencias y potestades exorbitantes de Derecho común “porque hay que hacer algo”; a limitar la autonomía de la libertad “porque hay que hacer algo”; a meter al Estado en el lecho conyugal “porque hay que hacer algo”; a limitar la libertad de expresión  “porque hay que hacer algo” y así sucesivamente.

Hay todo ello hay que sumar una grave circunstancia:  no hay una sola Asamblea Legislativa sino cuatro.  ¡Sí!  Los miércoles en la tarde, la Asamblea se descompone en tres comisiones (Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena:  CPPLP, llamadas en el argot legislativo como “plenaritos”), cada una de ellas integrada por 19 diputados.    El quórum en estas comisiones es de 13 diputados (dos terceras partes) y una ley puede ser aprobado por simple mayoría (o sea, eventualmente con solo 7 de 13 diputados).   ¡Es como para no dormir!

En lo inmediato, un par de ejemplos del activismo legislativo.

El digital cr.hoy da cuenta de cómo las “leyes sin financiamientoahogan” el gasto público y la economía del gobierno, reseñando un estudio de la “Academia de Centro América” (7 de enero).  Asimismo, en días pasados, el mismo digital informa acerca de 55 leyesaprobadas en el último cuatrienio las cuales “no tienen contenidopresupuestario”  (o sea, gastos sin saber cómo van a ser financiados).

Ello refuerza el mal concepto que tengo de cómo ve la mayoría de diputados su quehacer en la Comisión de Hacendarios, claro es y no me duele decirlo, con honrosas excepciones.  Van allí a promover gasto, a tutelar partidas y a hacer cundir la obsecuencia  (tal y como vimos en el último trámite, cuando un diputado del PAC, el supuestamente más cercano al Ejecutivo, negoció su ingreso a dicha comisión, a fin de neutralizar al fundador mismo del PAC, el diputado Solís, quien había expresado su tono crítico con el históricamente deficitario presupuesto presentado por el Ejecutivo). 

Por otro lado, el articulista Carlos Tiffer, penalista avezado, reclama a la legislación el intento de reprimir la objeción de pericias médico legales y la eliminación de recursos (jurídicos) para ello, suprimiendo las garantías procesales en nombre de la oralidad y la velocidad.

Federico Malavassi Calvo

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