martes, 20 de enero de 2015

La columna de Carlos Federico Smith: un caso reciente de externalidades en Costa Rica

El tema de las externalidades es muy interesante en el pensamiento económico. Una definición sencilla de ellas puede ser la siguiente: Beneficio o costo de la producción o del consumo que se genera sin que haya compensación para quienes no compran ni venden el producto. Se dice que hay una externalidad positiva, cuando un individuo obtiene un beneficio sin pagar por la producción o consumo realizado por otros individuos. Por ejemplo, un poseedor de colmenas se beneficia cuando el agricultor vecino cultiva manzanas que alimentan a las abejas. Hay una externalidad negativa cuando se impone un costo sin compensación alguna a terceros, por la producción o consumo de otras partes. Por ejemplo, una industria arroja químicos que contaminan un río, matando los peces que aprecian y buscan los pescadores. A estas circunstancias se les suele llamar “fallas de mercado”, pues es una situación en que el mercado falla a la hora de lograr la eficiencia; es decir, se produce menos de lo que socialmente se espera de un bien (externalidad positiva), como es el caso de que más manzanas beneficiarían al dueño del apiario (externalidad positiva y noten que en este caso hay una externalidad recíproca, pues más abejas producen más manzanas) y más de lo socialmente necesario en el caso de la externalidad negativa (se desea menor contaminación del río).

No sé por qué llamarlas “fallas de mercado”, pues es muy posible que las partes se puedan poner de acuerdo libremente, como sucede en un mercado. Muy propio de nuestro ejemplo de las abejas y los manzanos, es el estudio clásico y práctico de Steven N. S. Cheung, “The Fable of the Bees: An Economic Investigation,” en Journal of Law and Economics, 16, abril de 1973, quien señala que “Contrario a lo que la mayoría de nosotros puede haber pensado, las florescencias del manzano producen poco o nada de miel. Pero es cierto que las abejas proveen valiosos servicios de polinización para los manzanos y otras plantas, y que muchas otras plantas rinden cosechas lucrativas de miel. En todo caso, se mostrará [en este artículo] que los acuerdos de precios y contratos que se observan en relación con el manejo del néctar y de los servicios de polinización, son consistentes con una asignación eficiente de recursos”. (P. 13). Y concluye su trabajo en que “es cierto que los costos involucrados en la aplicación de los derechos de propiedad y en la formación de contratos, harán que el mercado funcione diferentemente de como lo haría sin que existieran tales costos. Y pocos podrían negar que el gobierno ofrece algunas ventajas económicas. Pero es igualmente cierto que cualquier acción gubernamental puede ser justificada con base en argumentos de eficiencia por el simple expediente de hipotetizar costos de transacción lo suficientemente altos en el mercado y costos suficientemente bajos del control gubernamental.” (P. 33).  En dos palabras, la experiencia señalada por Cheung expresa la posibilidad de que haya contratos mediante los cuales los dueños de las colmenas son libremente compensados por la contribución que sus abejas hicieron a la producción de manzanas, con lo cual básicamente queda resuelto el problema de externalidades y de fracaso del mercado.

Hago este señalamiento porque la posibilidad de que surjan acuerdos en casos de externalidades debe ser tomada en cuenta, cuando se habla de la necesidad de la intervención del estado para resolver el problema, ignorándose muchas veces que esa intervención gubernamental no sólo otorga beneficios al corregir presuntos problemas con el mercado en el caso de externalidades, sino que normalmente esa intervención tiene costos que deben ser incluidos en el análisis de cada caso concreto.

El periódico La Nación del 27 de octubre narra un caso interesante de externalidades negativas en su análisis titulado “Familia sufre por desidia estatal para poner fin a ruidosa fábrica: ninguna entidad logró que empresario de Oreamuno cumpliera orden de cierre.”

¿Cómo se resuelve el problema de las externalidades? Apliquemos las ideas al respecto en este caso. Obviamente la mejor solución es que las partes se pongan de acuerdo, en este caso acerca de la magnitud o severidad de la externalidad negativa por el ruido causado. Se supone que acordarían una compensación, de manera que la familia acepte una satisfactoria por el ruido de que son objeto. Puede ser que la empresa productora del ruido acceda a poner un amortiguador de sonido, de manera que no moleste a la familia o que haya una solución intermedia satisfactoria: medidas para reducir el ruido y un pago monetario por la molestia. Las partes se supone que así quedan mutuamente satisfechas con el resultado acordado libremente.

Pero, ¿qué pasa cuando no se llega a un acuerdo entre las partes? En ese caso podría haber entidades privadas (por ejemplo, un religioso o un anciano respetable, o un grupo en una pequeña comunidad, etcétera) mediante cuya intervención las partes podrían llegar a un acuerdo feliz. A veces tampoco eso se logra y es cuando se acude al estado. Como hay diversas jerarquías políticas -gobierno local o municipal, luego una oficina ministerial dependiente del Poder Ejecutivo y, finalmente, un tribunal nacional e incluso hasta uno internacional, si fuere el caso- es de esperarse que inicialmente el arreglo sea propuesto, tanto por razones de economía procesal, como por la familiaridad física, en el marco de un gobierno local. Si aún con la intervención legal de éste, no se llega a tal acuerdo, hay la posibilidad de que administrativamente lo resuelva o conduzca a un acuerdo de las partes, el accionar del Poder Ejecutivo, por medio de un ministerio, por ejemplo. Si tampoco se llega a una solución y acuerdo entre las partes, quedan los tribunales. Tal parece ser la forma en que en el país, mediante diversos niveles decisorios, se pretende resolver conflictos de esta naturaleza.

En el caso de referencia, una familia de Oreamuno de Cartago, que vivía en su casa sin problemas de ruido, de pronto se vio afectada por el fuerte escándalo proveniente de una fábrica que se construyó al lado. Me imagino que inicialmente no hubo una solución o acuerdo privado entre las partes, de manera que el asunto se buscó resolver o conciliar en el ámbito municipal. En la redacción del fallo del magistrado Ernesto Jinesta Lobo, según lo que señala La Nación, se indica que “la fábrica no tuvo permiso sanitario de funcionamiento, pero operó con un permiso del Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA; dependencia del Ministerio de Agricultura; esto es, del Poder Ejecutivo) que fue cancelado en setiembre del 2013.” Asimismo, el magistrado dijo que en la documentación oficial consta que, aunque Salud (otra institución del Poder Ejecutivo) dispuso “la clausura total y definitiva de la fábrica”, se pusieron los respectivos sellos en algunas puertas de la fábrica, pero en otras no.

En síntesis, no se pudo llegar a un acuerdo privado; el gobierno local no actuó con la celeridad que debía de haberlo hecho y el Poder Ejecutivo, una vez más, mostró su ineficiencia, cuando incluso hubo momentos en que dos entes integrantes de dicho poder tomaron acciones diferentes en torno al permiso para operar. Como dijo el abogado de la familia afectada, “La Sala (Constitucional) determinó que efectivamente había violaciones constitucionales por la inoperancia del Estado. Hay un montón de daños, no sólo a la salud, sino perjuicios económicos que hay que cobrárselos al Estado.” Simplemente, habrá una demanda justificada contra la Municipalidad y el Poder Ejecutivo por ineficientes. Por supuesto que, en caso de tener que pagar por su irresponsabilidad, el costo lo absorberemos todos los costarricenses. En palabras de economistas, el beneficio de la acción estatal para resolver el problema de la externalidad fue sobrepasado por los costos de su intervención.

Si el amigo lector cree que hasta aquí llegó la angustia para la familia, pues tristemente se equivoca.    De acuerdo con la dueña de la casa, a pesar del fallo de la Sala IV, el  1º de mayo tuvo que irse de ella: “Ese día la vida de la familia se suspendió. Tenemos una deuda con el banco, no podemos vender, ni dejar de pagar, ni tenemos dinero para comprar otro lote…”, señaló la afectada.

Este ejemplo muestra, entre otras cosas, la impreparación del estado para resolver eficientemente este tipo de casos, cuando no surge un acuerdo privado previo entre las partes y se tiene que acudir a los distintos estamentos del estado en busca de una resolución del conflicto. La tomada por el juez parece ser la correcta y afortunada, si bien la parte perdidosa no cesó de inmediato su daño a terceros, con lo cual se habría resuelto definitivamente el litigio y, por ende, el problema. El caso es muy interesante, pues es muy posible que a futuro surjan más y más problemas de esta índole, que ojalá pudieran ser resueltos mediante acuerdos privados, que incluso hasta resultarían ser menos onerosos para las partes. Pero, de no ser así, la función del estado es resolver el conflicto entre las partes de manera pronta y eficiente, pero, al menos en las instancias gubernamentales, tanto local como nacional, eso no parece haber sido así. Nunca debemos olvidar que la acción del gobierno tiene costos, que deben formar parte del acuerdo que permita resolver situaciones de externalidades. En sencillo, tal como se dice que hay “fracasos del mercado”, también hay “fracasos del estado”. Ello porque se cree que la intervención no tiene costo alguno.

Puede ser apropiado el consejo de un estudioso de estos asunto, Tyler Cowen, quien señala que “las imperfecciones de las soluciones de mercado a problemas de bienes públicos deben ser sopesadas contra las imperfecciones de la soluciones de un gobierno [se refiere a que las externalidades es uno de los argumentos usados para que el gobierno se involucre en la provisión de bienes llamados públicos en que es difícil excluir de su disfrute a individuos que no pagan por él, como sería el caso de, por ejemplo, un faro en la costa en donde se pague o no por los barcos, se disfruta del servicio, por lo cual algunos han argüido como necesaria la provisión pública de faros]. Los gobiernos descansan en burocracias y tienen pocos incentivos para servir a los consumidores. Por lo tanto, producen ineficientemente. Es más, los políticos pueden suplir los bienes “públicos” de forma tal que sirva a sus propios intereses, en vez de los intereses del público; hay legiones de ejemplos de desperdicio en el gasto gubernamental y de proyectos gubernamentales que tienen adicionados una serie de fondos para otros proyectos que no tienen nada que ver con el proyecto original [pork-barrel projects en inglés]. Los gobiernos a menudo crean un problema de consumidores forzados al obligar a la gente a brindar apoyo a proyectos que no desean. Las soluciones privadas para los problemas de los bienes públicos, cuando sean posibles, usualmente son más eficientes que las soluciones gubernamentales.” Tyler Cowen, “Public Goods and Externalities” en David R, Henderson, editor, The Concise Encyclopedia of Economics, Library of Economics and Liberty, Liberty Fund. 

Jorge Corrales Quesada

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