En la actualidad, la "regulación" o la "desregulación" es un tema común de conversación. Los empresarios hablan de ella constantemente porque tiene un enorme impacto sobre sus actividades; de ella también se ocupan los grupos de presión; los programas de noticias de televisión la incluyen en sus espacios, y los individuos hablan sobre la influencia que ejerce en sus vidas privadas. Prácticamente todos los debates sobre temas de actualidad que se celebran en los medios de comunicación terminan haciendo sugerencias para establecer nuevas regulaciones. En general, por "regulación" se entiende los intentos que hacen los gobiernos, empujados por un sinfín de razones distintas, por imponer reglas a los demás, ya sea por vía legislativa o administrativa.
Las reglas son una parte fundamental de la vida. Pero hacerlas no es necesariamente una función del gobierno: pueden (y de hecho suelen) establecerse de forma voluntaria. En las democracias avanzadas de Europa Occidental y América del Norte, los acuerdos institucionales que rigen la conducta de individuos y organizaciones han evolucionado desde hace siglos a la luz de la experiencia.2 No sería posible vivir vidas relativamente ordenadas, tal y como hacemos, si las reglas que rigen nuestra vida y nuestras normas de comportamiento no hubieran surgido y se hubiesen ido convirtiendo en normas sociales a través de los años (algunas integradas, a posteriori, dentro de un marco de ley y orden).
Contrariamente a lo que dicen las teorías convencionales, la alternativa a la regulación estatal no es la ausencia de regulación, sino un amplio abanico de acuerdos voluntarios. En la práctica, se dan ambos tipos de regulación tanto en el Reino Unido como en otras sociedades democráticas, aunque, debido a la necesidad urgente de ofrecer soluciones instantáneas ante cualquier supuesta "crisis", la regulación estatal se impone sobre las soluciones voluntarias porque se da por supuesto que el estado siempre tiene en sus manos una solución que va a aportar más beneficios que costes, una idea que se encargan de defender muchos políticos de miras cortas.3 La experiencia nos enseña que esta presunción no está fundamentada. Una gran parte de la regulación estatal tiene consecuencias inesperadas: cuando una regulación no consigue los objetivos establecidos, de inmediato surge otra que supuestamente tendrá éxito. Así es como el estado regulador actúa, acumulando estratos de regulación cuyo efecto, entre otros, es la reducción de la transparencia democrática.
Este breve estudio analiza cómo surge la regulación estatal; evalúa los costes de la regulación, su incidencia en la actividad económica y los problemas que acarrea; también se recogen algunos ejemplos de regulación voluntaria; y concluye con algunas recomendaciones en un intento de ampliar el ámbito de estos medios voluntarios. Su intención es fomentar el debate sobre el alcance y el ámbito de actuación tanto del estado como de la regulación voluntaria.
Algunos problemas de principios
La regulación estatal adopta una gran variedad de formas, que van desde el extremo de la planificación central de la actividad económica, pasando por sistemas de planificación no coercitivos (la llamada "planificación indicativa"), hasta medidas encaminadas a mejorar el comportamiento del mercado, próximas al ideal de "competencia perfecta" que preconizaban los economistas neoclásicos. Los principios de la planificación económica, en cualquiera de sus múltiples variedades, han sido objeto de las críticas más duras. Además estas prácticas están muy desacreditadas debido a la experiencia de las economías planificadas de la Unión Soviética y de otros países.
A pesar de que la idea de "mejorar" el comportamiento del mercado haya merecido tantas críticas como las vertidas contra la planificación económica, este concepto sigue vigente en nuestros días. Se sigue recurriendo a ella para justificar la intervención del estado, por ejemplo a la hora de fomentar la salud y la seguridad, salvaguardar el medio ambiente, subvencionar la educación, mejorar la seguridad en el trabajo, establecer salarios mínimos, evitar la "explotación" del trabajador, y proteger a los inversores de sus propias decisiones.
En realidad, el establecimiento y el crecimiento de la regulación tienen poco que ver con estas ideas. Como resulta evidente, son antes que nada el resultado del comportamiento propio de buscadores de rentas que caracteriza a los grupos de presión y a los reguladores (ver Apartados 4 a 7, a continuación), sabedores de las ventajas que comporta la introducción y la expansión de la regulación estatal. Pero las justificaciones intelectuales que subyacen en la defensa de la regulación tienen bastante repercusión, ya que dan un barniz de respetabilidad a un proceso que casi siempre dista mucho de ser digno de respeto.
Los argumentos intelectuales, tal y como los expresan los economistas convencionales, suelen justificar la regulación estatal afirmando que se puede mejorar el comportamiento de un determinado mercado porque éste "falla", es decir no cumple los objetivos que dicta el "interés general". De esta forma, se afirma que el estado está obligado a intervenir para mejorar lo que debería ser sólo responsabilidad del mercado. Ahora bien, este concepto de "fallo del mercado" como fundamento teórico de una decisión política plantea un problema de fondo, al aceptar como medida de evaluación lo que estos economistas convencionales postulan como modelo a largo plazo de competencia perfecta.5 Como se trata de un estado idealizado que jamás existe en la práctica, el hecho de medir los mercados del mundo real según ese modelo condena una y otra vez al fracaso a todos los mercados, presentes y futuros. Por eso, el recurso al modelo del fallo del mercado conduce inevitablemente a fomentar una intervención cada vez más amplia del estado en todos los campos de la economía, no sólo porque sea cierto que existen problemas en el mercado, sino porque su comportamiento nunca estará a la altura de ese ideal inalcanzable. En realidad, muchos de estos "fallos" forman parte de los procesos normales del mercado, y no son desviaciones de una situación que habría de ser supuestamente emulada en la práctica.
Más aún, el concepto de "fallo del mercado" implica la existencia de un Estado perfecto: un organismo omnisciente y altruista capaz de detectar y perseguir sin descanso el "interés público". Se le atribuye a este estado benévolo y bienintencionado la capacidad de detectar y corregir los fallos del mercado, con total independencia de los intereses de quienes forman parte de él y sin ulteriores consideraciones políticas. Pero resulta evidente que la comparación entre un mercado "imperfecto" y un estado perfecto no es neutra, y si se tuvieran en cuenta las imperfecciones del propio estado disminuiría la demanda de una mayor intervención estatal. Cuando se le preguntó a Alfred Marshall su opinión acerca de una intervención estatal destinada a resolver un problema particular, respondió: "¿Está usted pensando en un estado sabio, justo y todopoderoso, o en el estado tal como es?".
Curiosamente, muchos de los que reclaman más regulación estatal desconocen que en la base de sus argumentos, se encuentra un modelo de funcionamiento del estado y de los mercados que probablemente casi ninguno de ellos suscribiría. Más aún, dados los fallos de este modelo regulador subyacente, los problemas prácticos en la implementación de la intervención resultan imposibles de evitar. Trataremos seguidamente algunos de estos problemas, empezando con los costes de regulación.
Cuestión de costes
Mucha gente cree que los argumentos con que los gobiernos suelen justificar la imposición de regulaciones son respetables. La gente desea, entre otras cosas, gozar de buena salud, tener seguridad, minimizar los efectos adversos del entorno en la actividad humana, proporcionar una buena educación a sus hijos, que se trate bien a los trabajadores, e impedir que los delincuentes se infiltren en los mercados financieros. La cuestión es saber si esos objetivos, que casi todos, por no decir todos, consideramos deseables, se alcanzarán mejor mediante la regulación estatal o la acción voluntaria.
A medida que las regulaciones estatales han ido incrementándose en los últimos años, se han empezado a plantear serias preguntas al respecto en los países europeos, en EEUU y en Japón, a pesar de la dificultad que entraña su evaluación. Se conocen las partidas de gastos de los presupuestos estatales, pero éstas son sólo una parte del total. También es posible evaluar los costes, mucho más elevados, del cumplimiento de las regulaciones ("costes de cumplimiento"), que recaen sobre las empresas y los individuos, pero los costes "invisibles" (sobre todo los efectos adversos en el desarrollo empresarial y tecnológico, tal como se expone en el Apartado 8), son prácticamente desconocidos.
Las estimaciones realizadas acerca de los costes de la regulación federal en EEUU incluyen los costes de cumplimiento, pero no los costes invisibles. Un estudio evalúa los costes de cumplimiento en unos 700.000 millones de dólares, mientras que los costes soportados por las agencias gubernamentales federales se reducen a 15.000 millones de dólares. Según esta estimación, los costes de cumplimiento representan un 9% del PIB de EEUU, es decir casi 7.000 dólares por familia (aproximadamente el 19% de los ingresos de dos personas en una familia normal).9 En EEUU, los costes derivados de la regulación económica tienden a disminuir a causa de la desregulación que se ha producido en algunos grandes sectores (gas natural, telecomunicaciones, líneas aéreas y más recientemente el suministro eléctrico), mientras que los costes de la regulación "social" (incluida la regulación medioambiental) se han incrementado considerablemente, duplicándose, en términos reales, en los últimos diez años.
En otros países, los costes de regulación no están tan bien documentados. Pero no hay ninguna razón para suponer que la gigantesca disparidad entre los costes de regulación soportados por el estado y el total de los costes de regulación sea un fenómeno exclusivo de EEUU. Como explicamos en el siguiente apartado, esta disparidad es inherente al proceso mismo de regulación estatal. Más aún, la experiencia indica que el crecimiento acelerado de la regulación estatal "social" también se produce en otros países. En otras naciones desarrolladas, a pesar de la reducción de las barreras arancelarias y de la desregulación en los suministros básicos y en algún sector del transporte, esta forma de regulación sigue ganando terreno.
¿Quién paga el coste de la regulación?
La disparidad entre los costes totales y los costes que recaen en los reguladores en sumamente significativa. En EEUU, los costes que corren a cargo del estado alcanzan tan sólo un 2% del total de los costes de cumplimiento; representarían una parte aún menor del total si se tuvieran en cuenta los costes invisibles. En consecuencia, en lo que se refiere al estado y a las agencias estatales encargadas de la regulación, el grueso de los costes de la regulación son "externos" (es decir, los pagan otros). Más que cualquier otro factor, este hecho contribuye a explicar el frenético aumento de la regulación.
Los argumentos utilizados por los economistas convencionales en pro de la regulación no se tienen en pie. El argumento fundamental es que existen "externalidades" que los mercados privados no tienen ni tendrán nunca en cuenta. Por esa razón el estado debería intervenir con el fin de asegurar que se tiene en cuenta cualquier coste o beneficio externo. Pero en la práctica, lo que ocurre es que se crean nuevas externalidades. Estos costes que normalmente habrían sido "internos" (y por tanto tenidos en cuenta por los agentes implicados) no recaen sobre los reguladores y en consecuencia, por muy bien intencionados que sean, para ellos dichos costes pasan a ser externalidades. En tales circunstancias, y dado que el grueso de los costes no recae sobre los reguladores, la regulación no deja de aumentar superando con creces su nivel de "eficiencia", que en teoría, se sobrepasa cuando los costes derivados de una nueva regulación exceden los beneficios que se derivan de ella. En pocas palabras: aunque los "fallos" del mercado son el motivo que se suele aducir para reclamar más y más regulaciones, la propia regulación induce a una forma particular de "fallo".
Sobrerregulación
El proceso esbozado más arriba indica que si se tiene en cuenta el conjunto de costes y beneficios, la regulación estatal excederá siempre, sin excepción alguna, el nivel de eficiencia que la justificaría. Así pues, bienvenidos al mundo de la sobrerregulación.
La sobrerregulación es objeto de crítica y protestas en numerosos países, como ha sido reconocido por la OCDE, que ha propuesto un proyecto global, para todo el ámbito de la OCDE, de alternativas a la regulación. Se han puesto en marcha iniciativas de desregulación en varios países, entre ellos EEUU, Japón y el Reino Unido. En este último país, un estudio de 1998 concluía que "... las regulaciones impuestas para conseguir resultados socialmente deseables suelen tener consecuencias no esperadas y aciagas en el empleo y el crecimiento". De forma parecida, el presidente de la Better Regulation Task Force inglesa, Christopher Haskins, afirma que Gran Bretaña tiene demasiadas regulaciones y que las posibles alternativas privadas pueden conseguir los mismos objetivos con "más eficacia y menores costes". "La acción voluntaria de los individuos o de los grupos de individuos", sigue diciendo Haskins, "puede conseguir los mismos objetivos con mucha más eficacia que el estado. Demasiada gente depende del estado para conseguir formas de protección que podrían perfectamente organizar ellos mismos por su cuenta".
Resulta muy difícil introducir cambios en la regulación estatal a causa de la lentitud y la complejidad del proceso político. No es raro que se pongan en marcha regulaciones anacrónicas, que corresponden a épocas ya superadas (ver más abajo). Más aún, las regulaciones suelen sobrevivir a las circunstancias que las vieron nacer. La regulación inglesa sobre la apertura dominical del comercio (Sunday Trading) es un clásico ejemplo de regulación anacrónica.13 Probablemente la regulación no suscitaría tanto entusiasmo si se prestara más atención a su evolución histórica y a la experiencia de los países que han sabido reaccionar ante determinados problemas sin recurrir a la regulación del estado. Según un estudio reciente realizado por dos sociólogos británicos acerca de las restricciones reguladoras, "nuestras instituciones no tienen capacidad de respuesta porque vivimos en sociedades que no reflexionan sobre su propia historia. Siempre estamos pendientes de los posibles peligros que nos acechan en el futuro, y sin embargo, sólo si pensamos en la forma frívola y exagerada en que hemos reaccionado en el pasado a situaciones de pánico técnico o moral, sabremos reaccionar con racionalidad. (...) Hemos de volver la vista atrás y aprender a ser escépticos".
Las posiciones críticas ante la regulación excesiva también se han visto intensificadas por el hecho de que una regulación demasiado pormenorizada (o poderosa) resulta incompatible con las necesidades de unas empresas que han de competir en mercados sometidos a los vertiginosos cambios que produce la "globalización". Como dice Murray Weidenbaum, ex presidente del Consejo Económico Asesor de la Presidencia de EEUU: "Ningún país tiene un organismo especial destinado a sabotear la economía o a incrementar la inflación. Pues bien, muchas de las decisiones de los estados, en especial las referidas a fiscalidad, gasto público y regulación, tienen exactamente ese efecto. El coste de las regulaciones resulta particularmente peligroso. Son impuestos camuflados que reducen la competitividad de las empresas nacionales justo cuando han de enfrentarse a un mercado cada vez más globalizado".
Es lo que está ocurriendo en los países de la Unión Europea. Carecemos de datos fiables acerca de la regulación en la Unión Europea, pero parece evidente que, a pesar de la promesa realizada por Jacques Santer de que el principio de subsidiariedad iba a significar "menos y mejores" reglas, la regulación comunitaria ha seguido creciendo. Según datos basados en estudios de la propia UE, el número total de disposiciones legales dictadas por la Comunidad y la Unión Europea creció de 1.947 en 1973 a 14.729 en 1990 hasta alcanzar 23.027 en 1996.16 Un signo indiscutible de la creciente actividad reguladora de Bruselas es el número de páginas producidas por el Departamento de Publicaciones de la UE, que se ha multiplicado en siete años, pasando de 886.996 en 1989 a 1.916.808 en 1996. Los costes de cumplimiento serán inevitablemente mayores en aquellos países en los que la interpretación nacional de las normas de la UE ha sido más estricta que la dictada por las propias normas, como ha ocurrido en el Reino Unido.17 También lo serán en los países con una fuerte tradición de respeto a la ley, a diferencia de aquellos otros en los que el respeto a la autoridad legal es más débil.
Regulación y grupos de interés
Otro motivo para el establecimiento y el incremento de las regulaciones es el hecho que existen numerosos grupos de interés, de todas clases, tamaños y categorías, que se benefician de ellas. La "búsqueda de rentas" mediante la cual algunos grupos de interés inclinan la intervención estatal en provecho propio explica el hecho, ampliamente observado, de que la intervención estatal suele estar dominada más por los intereses de determinados productores o grupos que por el interés general.
Si algunos grupos llegan a tener tanta influencia en la regulación (y en otras decisiones políticas), es porque los beneficios potenciales de la regulación son acaparados por los miembros de esos mismos grupos, mientras que los costes de la regulación se reparten entre un amplio número de consumidores o incluso entre todos los miembros de la sociedad. Pongamos por ejemplo un sector cuyos miembros saldrían beneficiados de la protección contra las importaciones. Si este sector tiene éxito, la totalidad de los beneficios (por ejemplo, mayores beneficios a corto plazo y salarios más altos) sólo repercutirán en sus miembros. Por el contrario, los costes (por ejemplo precios más altos para los productos en cuestión) repercutirían negativamente sobre un número muy amplio de consumidores.
Teniendo en cuenta la concentración de beneficios, el sector tiene un motivo muy poderoso para invertir recursos en presionar a favor de las medidas de protección, por ejemplo elaborando información acerca de la supuesta pérdida de puestos de trabajo que acarrearía la no intervención de Estado. Además, y como es de esperar, el sector industrial interesado está mejor informado sobre su situación que el propio estado, y tiene grandes posibilidades de llevarse el gato al agua.
Si la regulación se produce, los consumidores sólo soportarán una pequeña parte de estos costes. Por lo tanto, carecen de verdaderos motivos para invertir tiempo, dinero y energías en contra de las medidas de regulación. Más aún, muchos consumidores ni siquiera se darán cuenta de que la regulación ha acarreado costes. De ahí que, aunque llegue a haber millones de "perjudicados -por no decir víctimas- invisibles" de una determinada regulación, y aunque los costes totales excedan con mucho los beneficios obtenidos por el grupo de presión, los perjudicados apenas manifestarán alguna forma de oposición, si es que llegan a hacerlo.
El sector agrícola rebosa de ejemplos de prácticas de "búsqueda de rentas", beneficios concentrados y costes dispersos. En Beyond Good Intentions, Doug Bandow presenta el ejemplo de los productores de miel norteamericanos. En total, suman unos 2.500 y reciben unas ayudas anuales del Departamento de Agricultura norteamericano por un total de 100 millones de dólares (un promedio de 40.000 dólares por productor). En 1987, se introdujo una variación casi insignificante en estas ayudas, gracias a la cual los quince mayores productores empezaron a recibir 6 millones de dólares más al año, es decir un promedio de 400.000 cada uno. El beneficio para cada uno de los productores fue más que considerable, mientras que el promedio del coste para cada ciudadano norteamericano resultó extremadamente reducido, apenas dos centavos, es decir menos de lo que cuesta franquear una carta de reclamación.
La concentración de los beneficios de la regulación supera con creces a la dispersión de los costes y por esa razón, los beneficiarios de la regulación ejercen una presión mucho más significativa y tienen más capacidad de influencia en el poder público que los perjudicados.
Las reglas son una parte fundamental de la vida. Pero hacerlas no es necesariamente una función del gobierno: pueden (y de hecho suelen) establecerse de forma voluntaria. En las democracias avanzadas de Europa Occidental y América del Norte, los acuerdos institucionales que rigen la conducta de individuos y organizaciones han evolucionado desde hace siglos a la luz de la experiencia.2 No sería posible vivir vidas relativamente ordenadas, tal y como hacemos, si las reglas que rigen nuestra vida y nuestras normas de comportamiento no hubieran surgido y se hubiesen ido convirtiendo en normas sociales a través de los años (algunas integradas, a posteriori, dentro de un marco de ley y orden).
Contrariamente a lo que dicen las teorías convencionales, la alternativa a la regulación estatal no es la ausencia de regulación, sino un amplio abanico de acuerdos voluntarios. En la práctica, se dan ambos tipos de regulación tanto en el Reino Unido como en otras sociedades democráticas, aunque, debido a la necesidad urgente de ofrecer soluciones instantáneas ante cualquier supuesta "crisis", la regulación estatal se impone sobre las soluciones voluntarias porque se da por supuesto que el estado siempre tiene en sus manos una solución que va a aportar más beneficios que costes, una idea que se encargan de defender muchos políticos de miras cortas.3 La experiencia nos enseña que esta presunción no está fundamentada. Una gran parte de la regulación estatal tiene consecuencias inesperadas: cuando una regulación no consigue los objetivos establecidos, de inmediato surge otra que supuestamente tendrá éxito. Así es como el estado regulador actúa, acumulando estratos de regulación cuyo efecto, entre otros, es la reducción de la transparencia democrática.
Este breve estudio analiza cómo surge la regulación estatal; evalúa los costes de la regulación, su incidencia en la actividad económica y los problemas que acarrea; también se recogen algunos ejemplos de regulación voluntaria; y concluye con algunas recomendaciones en un intento de ampliar el ámbito de estos medios voluntarios. Su intención es fomentar el debate sobre el alcance y el ámbito de actuación tanto del estado como de la regulación voluntaria.
Algunos problemas de principios
La regulación estatal adopta una gran variedad de formas, que van desde el extremo de la planificación central de la actividad económica, pasando por sistemas de planificación no coercitivos (la llamada "planificación indicativa"), hasta medidas encaminadas a mejorar el comportamiento del mercado, próximas al ideal de "competencia perfecta" que preconizaban los economistas neoclásicos. Los principios de la planificación económica, en cualquiera de sus múltiples variedades, han sido objeto de las críticas más duras. Además estas prácticas están muy desacreditadas debido a la experiencia de las economías planificadas de la Unión Soviética y de otros países.
A pesar de que la idea de "mejorar" el comportamiento del mercado haya merecido tantas críticas como las vertidas contra la planificación económica, este concepto sigue vigente en nuestros días. Se sigue recurriendo a ella para justificar la intervención del estado, por ejemplo a la hora de fomentar la salud y la seguridad, salvaguardar el medio ambiente, subvencionar la educación, mejorar la seguridad en el trabajo, establecer salarios mínimos, evitar la "explotación" del trabajador, y proteger a los inversores de sus propias decisiones.
En realidad, el establecimiento y el crecimiento de la regulación tienen poco que ver con estas ideas. Como resulta evidente, son antes que nada el resultado del comportamiento propio de buscadores de rentas que caracteriza a los grupos de presión y a los reguladores (ver Apartados 4 a 7, a continuación), sabedores de las ventajas que comporta la introducción y la expansión de la regulación estatal. Pero las justificaciones intelectuales que subyacen en la defensa de la regulación tienen bastante repercusión, ya que dan un barniz de respetabilidad a un proceso que casi siempre dista mucho de ser digno de respeto.
Los argumentos intelectuales, tal y como los expresan los economistas convencionales, suelen justificar la regulación estatal afirmando que se puede mejorar el comportamiento de un determinado mercado porque éste "falla", es decir no cumple los objetivos que dicta el "interés general". De esta forma, se afirma que el estado está obligado a intervenir para mejorar lo que debería ser sólo responsabilidad del mercado. Ahora bien, este concepto de "fallo del mercado" como fundamento teórico de una decisión política plantea un problema de fondo, al aceptar como medida de evaluación lo que estos economistas convencionales postulan como modelo a largo plazo de competencia perfecta.5 Como se trata de un estado idealizado que jamás existe en la práctica, el hecho de medir los mercados del mundo real según ese modelo condena una y otra vez al fracaso a todos los mercados, presentes y futuros. Por eso, el recurso al modelo del fallo del mercado conduce inevitablemente a fomentar una intervención cada vez más amplia del estado en todos los campos de la economía, no sólo porque sea cierto que existen problemas en el mercado, sino porque su comportamiento nunca estará a la altura de ese ideal inalcanzable. En realidad, muchos de estos "fallos" forman parte de los procesos normales del mercado, y no son desviaciones de una situación que habría de ser supuestamente emulada en la práctica.
Más aún, el concepto de "fallo del mercado" implica la existencia de un Estado perfecto: un organismo omnisciente y altruista capaz de detectar y perseguir sin descanso el "interés público". Se le atribuye a este estado benévolo y bienintencionado la capacidad de detectar y corregir los fallos del mercado, con total independencia de los intereses de quienes forman parte de él y sin ulteriores consideraciones políticas. Pero resulta evidente que la comparación entre un mercado "imperfecto" y un estado perfecto no es neutra, y si se tuvieran en cuenta las imperfecciones del propio estado disminuiría la demanda de una mayor intervención estatal. Cuando se le preguntó a Alfred Marshall su opinión acerca de una intervención estatal destinada a resolver un problema particular, respondió: "¿Está usted pensando en un estado sabio, justo y todopoderoso, o en el estado tal como es?".
Curiosamente, muchos de los que reclaman más regulación estatal desconocen que en la base de sus argumentos, se encuentra un modelo de funcionamiento del estado y de los mercados que probablemente casi ninguno de ellos suscribiría. Más aún, dados los fallos de este modelo regulador subyacente, los problemas prácticos en la implementación de la intervención resultan imposibles de evitar. Trataremos seguidamente algunos de estos problemas, empezando con los costes de regulación.
Cuestión de costes
Mucha gente cree que los argumentos con que los gobiernos suelen justificar la imposición de regulaciones son respetables. La gente desea, entre otras cosas, gozar de buena salud, tener seguridad, minimizar los efectos adversos del entorno en la actividad humana, proporcionar una buena educación a sus hijos, que se trate bien a los trabajadores, e impedir que los delincuentes se infiltren en los mercados financieros. La cuestión es saber si esos objetivos, que casi todos, por no decir todos, consideramos deseables, se alcanzarán mejor mediante la regulación estatal o la acción voluntaria.
A medida que las regulaciones estatales han ido incrementándose en los últimos años, se han empezado a plantear serias preguntas al respecto en los países europeos, en EEUU y en Japón, a pesar de la dificultad que entraña su evaluación. Se conocen las partidas de gastos de los presupuestos estatales, pero éstas son sólo una parte del total. También es posible evaluar los costes, mucho más elevados, del cumplimiento de las regulaciones ("costes de cumplimiento"), que recaen sobre las empresas y los individuos, pero los costes "invisibles" (sobre todo los efectos adversos en el desarrollo empresarial y tecnológico, tal como se expone en el Apartado 8), son prácticamente desconocidos.
Las estimaciones realizadas acerca de los costes de la regulación federal en EEUU incluyen los costes de cumplimiento, pero no los costes invisibles. Un estudio evalúa los costes de cumplimiento en unos 700.000 millones de dólares, mientras que los costes soportados por las agencias gubernamentales federales se reducen a 15.000 millones de dólares. Según esta estimación, los costes de cumplimiento representan un 9% del PIB de EEUU, es decir casi 7.000 dólares por familia (aproximadamente el 19% de los ingresos de dos personas en una familia normal).9 En EEUU, los costes derivados de la regulación económica tienden a disminuir a causa de la desregulación que se ha producido en algunos grandes sectores (gas natural, telecomunicaciones, líneas aéreas y más recientemente el suministro eléctrico), mientras que los costes de la regulación "social" (incluida la regulación medioambiental) se han incrementado considerablemente, duplicándose, en términos reales, en los últimos diez años.
En otros países, los costes de regulación no están tan bien documentados. Pero no hay ninguna razón para suponer que la gigantesca disparidad entre los costes de regulación soportados por el estado y el total de los costes de regulación sea un fenómeno exclusivo de EEUU. Como explicamos en el siguiente apartado, esta disparidad es inherente al proceso mismo de regulación estatal. Más aún, la experiencia indica que el crecimiento acelerado de la regulación estatal "social" también se produce en otros países. En otras naciones desarrolladas, a pesar de la reducción de las barreras arancelarias y de la desregulación en los suministros básicos y en algún sector del transporte, esta forma de regulación sigue ganando terreno.
¿Quién paga el coste de la regulación?
La disparidad entre los costes totales y los costes que recaen en los reguladores en sumamente significativa. En EEUU, los costes que corren a cargo del estado alcanzan tan sólo un 2% del total de los costes de cumplimiento; representarían una parte aún menor del total si se tuvieran en cuenta los costes invisibles. En consecuencia, en lo que se refiere al estado y a las agencias estatales encargadas de la regulación, el grueso de los costes de la regulación son "externos" (es decir, los pagan otros). Más que cualquier otro factor, este hecho contribuye a explicar el frenético aumento de la regulación.
Los argumentos utilizados por los economistas convencionales en pro de la regulación no se tienen en pie. El argumento fundamental es que existen "externalidades" que los mercados privados no tienen ni tendrán nunca en cuenta. Por esa razón el estado debería intervenir con el fin de asegurar que se tiene en cuenta cualquier coste o beneficio externo. Pero en la práctica, lo que ocurre es que se crean nuevas externalidades. Estos costes que normalmente habrían sido "internos" (y por tanto tenidos en cuenta por los agentes implicados) no recaen sobre los reguladores y en consecuencia, por muy bien intencionados que sean, para ellos dichos costes pasan a ser externalidades. En tales circunstancias, y dado que el grueso de los costes no recae sobre los reguladores, la regulación no deja de aumentar superando con creces su nivel de "eficiencia", que en teoría, se sobrepasa cuando los costes derivados de una nueva regulación exceden los beneficios que se derivan de ella. En pocas palabras: aunque los "fallos" del mercado son el motivo que se suele aducir para reclamar más y más regulaciones, la propia regulación induce a una forma particular de "fallo".
Sobrerregulación
El proceso esbozado más arriba indica que si se tiene en cuenta el conjunto de costes y beneficios, la regulación estatal excederá siempre, sin excepción alguna, el nivel de eficiencia que la justificaría. Así pues, bienvenidos al mundo de la sobrerregulación.
La sobrerregulación es objeto de crítica y protestas en numerosos países, como ha sido reconocido por la OCDE, que ha propuesto un proyecto global, para todo el ámbito de la OCDE, de alternativas a la regulación. Se han puesto en marcha iniciativas de desregulación en varios países, entre ellos EEUU, Japón y el Reino Unido. En este último país, un estudio de 1998 concluía que "... las regulaciones impuestas para conseguir resultados socialmente deseables suelen tener consecuencias no esperadas y aciagas en el empleo y el crecimiento". De forma parecida, el presidente de la Better Regulation Task Force inglesa, Christopher Haskins, afirma que Gran Bretaña tiene demasiadas regulaciones y que las posibles alternativas privadas pueden conseguir los mismos objetivos con "más eficacia y menores costes". "La acción voluntaria de los individuos o de los grupos de individuos", sigue diciendo Haskins, "puede conseguir los mismos objetivos con mucha más eficacia que el estado. Demasiada gente depende del estado para conseguir formas de protección que podrían perfectamente organizar ellos mismos por su cuenta".
Resulta muy difícil introducir cambios en la regulación estatal a causa de la lentitud y la complejidad del proceso político. No es raro que se pongan en marcha regulaciones anacrónicas, que corresponden a épocas ya superadas (ver más abajo). Más aún, las regulaciones suelen sobrevivir a las circunstancias que las vieron nacer. La regulación inglesa sobre la apertura dominical del comercio (Sunday Trading) es un clásico ejemplo de regulación anacrónica.13 Probablemente la regulación no suscitaría tanto entusiasmo si se prestara más atención a su evolución histórica y a la experiencia de los países que han sabido reaccionar ante determinados problemas sin recurrir a la regulación del estado. Según un estudio reciente realizado por dos sociólogos británicos acerca de las restricciones reguladoras, "nuestras instituciones no tienen capacidad de respuesta porque vivimos en sociedades que no reflexionan sobre su propia historia. Siempre estamos pendientes de los posibles peligros que nos acechan en el futuro, y sin embargo, sólo si pensamos en la forma frívola y exagerada en que hemos reaccionado en el pasado a situaciones de pánico técnico o moral, sabremos reaccionar con racionalidad. (...) Hemos de volver la vista atrás y aprender a ser escépticos".
Las posiciones críticas ante la regulación excesiva también se han visto intensificadas por el hecho de que una regulación demasiado pormenorizada (o poderosa) resulta incompatible con las necesidades de unas empresas que han de competir en mercados sometidos a los vertiginosos cambios que produce la "globalización". Como dice Murray Weidenbaum, ex presidente del Consejo Económico Asesor de la Presidencia de EEUU: "Ningún país tiene un organismo especial destinado a sabotear la economía o a incrementar la inflación. Pues bien, muchas de las decisiones de los estados, en especial las referidas a fiscalidad, gasto público y regulación, tienen exactamente ese efecto. El coste de las regulaciones resulta particularmente peligroso. Son impuestos camuflados que reducen la competitividad de las empresas nacionales justo cuando han de enfrentarse a un mercado cada vez más globalizado".
Es lo que está ocurriendo en los países de la Unión Europea. Carecemos de datos fiables acerca de la regulación en la Unión Europea, pero parece evidente que, a pesar de la promesa realizada por Jacques Santer de que el principio de subsidiariedad iba a significar "menos y mejores" reglas, la regulación comunitaria ha seguido creciendo. Según datos basados en estudios de la propia UE, el número total de disposiciones legales dictadas por la Comunidad y la Unión Europea creció de 1.947 en 1973 a 14.729 en 1990 hasta alcanzar 23.027 en 1996.16 Un signo indiscutible de la creciente actividad reguladora de Bruselas es el número de páginas producidas por el Departamento de Publicaciones de la UE, que se ha multiplicado en siete años, pasando de 886.996 en 1989 a 1.916.808 en 1996. Los costes de cumplimiento serán inevitablemente mayores en aquellos países en los que la interpretación nacional de las normas de la UE ha sido más estricta que la dictada por las propias normas, como ha ocurrido en el Reino Unido.17 También lo serán en los países con una fuerte tradición de respeto a la ley, a diferencia de aquellos otros en los que el respeto a la autoridad legal es más débil.
Regulación y grupos de interés
Otro motivo para el establecimiento y el incremento de las regulaciones es el hecho que existen numerosos grupos de interés, de todas clases, tamaños y categorías, que se benefician de ellas. La "búsqueda de rentas" mediante la cual algunos grupos de interés inclinan la intervención estatal en provecho propio explica el hecho, ampliamente observado, de que la intervención estatal suele estar dominada más por los intereses de determinados productores o grupos que por el interés general.
Si algunos grupos llegan a tener tanta influencia en la regulación (y en otras decisiones políticas), es porque los beneficios potenciales de la regulación son acaparados por los miembros de esos mismos grupos, mientras que los costes de la regulación se reparten entre un amplio número de consumidores o incluso entre todos los miembros de la sociedad. Pongamos por ejemplo un sector cuyos miembros saldrían beneficiados de la protección contra las importaciones. Si este sector tiene éxito, la totalidad de los beneficios (por ejemplo, mayores beneficios a corto plazo y salarios más altos) sólo repercutirán en sus miembros. Por el contrario, los costes (por ejemplo precios más altos para los productos en cuestión) repercutirían negativamente sobre un número muy amplio de consumidores.
Teniendo en cuenta la concentración de beneficios, el sector tiene un motivo muy poderoso para invertir recursos en presionar a favor de las medidas de protección, por ejemplo elaborando información acerca de la supuesta pérdida de puestos de trabajo que acarrearía la no intervención de Estado. Además, y como es de esperar, el sector industrial interesado está mejor informado sobre su situación que el propio estado, y tiene grandes posibilidades de llevarse el gato al agua.
Si la regulación se produce, los consumidores sólo soportarán una pequeña parte de estos costes. Por lo tanto, carecen de verdaderos motivos para invertir tiempo, dinero y energías en contra de las medidas de regulación. Más aún, muchos consumidores ni siquiera se darán cuenta de que la regulación ha acarreado costes. De ahí que, aunque llegue a haber millones de "perjudicados -por no decir víctimas- invisibles" de una determinada regulación, y aunque los costes totales excedan con mucho los beneficios obtenidos por el grupo de presión, los perjudicados apenas manifestarán alguna forma de oposición, si es que llegan a hacerlo.
El sector agrícola rebosa de ejemplos de prácticas de "búsqueda de rentas", beneficios concentrados y costes dispersos. En Beyond Good Intentions, Doug Bandow presenta el ejemplo de los productores de miel norteamericanos. En total, suman unos 2.500 y reciben unas ayudas anuales del Departamento de Agricultura norteamericano por un total de 100 millones de dólares (un promedio de 40.000 dólares por productor). En 1987, se introdujo una variación casi insignificante en estas ayudas, gracias a la cual los quince mayores productores empezaron a recibir 6 millones de dólares más al año, es decir un promedio de 400.000 cada uno. El beneficio para cada uno de los productores fue más que considerable, mientras que el promedio del coste para cada ciudadano norteamericano resultó extremadamente reducido, apenas dos centavos, es decir menos de lo que cuesta franquear una carta de reclamación.
La concentración de los beneficios de la regulación supera con creces a la dispersión de los costes y por esa razón, los beneficiarios de la regulación ejercen una presión mucho más significativa y tienen más capacidad de influencia en el poder público que los perjudicados.
John Blundell y Colin Robinson
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