Gracias a las reflexiones de mi amigo Luis di Mare y a las conversaciones que ellas han motivado, creo haber llegado a comprender la verdadera significancia del llamado referendo. Para darnos cuenta de ello, me permito transcribir lo que considero es el artículo fundamental de nuestra Constitución, el cual (el segundo) reza así: “La soberanía reside exclusivamente en la Nación”. Igualmente esclarecedor y aclaratorio de este artículo es el criterio expresado por la Sala Constitucional en el voto 4601 de 1994, el cual, en lo que me interesa, señala que, de acuerdo con los artículos 2, 3 y 4 de la Constitución, “la soberanía reside en el pueblo” y que “el ejercicio de las diferentes manifestaciones por las que la voluntad popular pueda expresarse, está restringido a los integrantes de ese conjunto de personas, el pueblo”. En nuestro país, en esencia, el poder soberano reside en el pueblo y no en nada ni en nadie más.
De acuerdo con el artículo 105 de la Constitución, “La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega, por medio del sufragio, en la Asamblea Legislativa…” Este último artículo señala la delegación de la voluntad soberana del pueblo para legislar, en manos de una Asamblea Legislativa. Esto es, en vez de decidir directamente acerca de la existencia de leyes, el pueblo cede esta facultad en los diputados que integran la Asamblea Legislativa y que son fruto del sufragio de ese pueblo.
Aquí hay dos temas que hoy, ante el esfuerzo de diferentes ciudadanos para que los costarricenses tengamos un mejor esquema político –esfuerzo amplio que debe de agradecerse y no de vilipendiarse- me parece necesario comentarlos. El primero, muy importante, creo, pero no el principal en mi empeño, es que el actual sistema de votación por papeletas, en vez de serlo directamente por la persona, debilita enormemente esa “delegación” que indica el artículo 105 constitucional. Simplemente por el hecho de que el ciudadano (pueblo), quien está “delegando su soberanía” mediante el voto, en realidad no sabe en quién fue que la delegó. Por ello, desde hace ya muchos años, he venido señalando el grave inconveniente para nuestra democracia de que hoy el ciudadano deba votar para diputados en un “paquete” y no por personas específicas y concretas. De esta manera, si el ciudadano deseara increpar al “diputado” por la forma en que vota cierto asunto, en realidad éste, que ejercitará la soberanía por cesión del primero a través de un “paquete”, no podrá ser individualizado por el integrante de ese conjunto de personas llamado pueblo.
Creo que mi segundo tema es más importante, cual es valorar si la decisión de establecer leyes debe retornar al pueblo, para que directamente decida, en vez de dejarlo en manos de los diputados, a quienes supuestamente el pueblo dio su voluntad para hacerlo. Si se me permite expresarlo de otra manera: el tema crucial es si en la coyuntura actual debemos evolucionar a un mayor grado de democracia directa o que sigamos con el actual esquema de una democracia indirecta.
No tengo dudas de que el pueblo debe estar agradecido con los ciudadanos que recientemente han destinado su tiempo, conocimiento y voluntad, para formular propuestas de reformas básicas en la relación estado-ciudadano. Este es un nuevo esfuerzo por mejorar una situación que parece no estar funcionando bien: hace ya unos doce años, a mediados de la administración Rodríguez Echeverría, también se formuló una serie de propuestas de “reforma del estado”, que lamentablemente pasó al olvido. Ojalá que el esfuerzo de esos ciudadanos expertos, llamados “notables”, no tenga igual destino y sirva como fuente de discusión ciudadana de temas que, de verdad, valen la pena que se analicen.
No es la ocasión para evaluar cada una de las ideas sugeridas por ese grupo de personas. De ellas me gusta ese objetivo de buscar un balance entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Voy más allá. Me parece que es una buena oportunidad para profundizar y continuar exponiendo acerca de mi propuesta en favor del referendo. Creo que el principal problema que hay en la relación personas-estado, es la enorme falta de confianza de los primeros con la forma en que actúa el segundo. Principalmente, creo que al ciudadano le preocupa, además de las formas, cómo es que se definen las leyes en nuestra nación, sin que medie una participación directa suya y tan sólo mediando la actuación de designados en la Asamblea Legislativa.
Mi idea es que todo tema de reforma constitucional, así como los asuntos tributarios, deberían ser objeto de consulta directa a la ciudanía, por medio del referendo. Ante la simple sugerencia de una utilización más amplia de este instrumento, para oponerse se han esgrimido al menos tres razones importantes, a las que debo referirme (1) que es muy costoso; (2) que es “peligroso” y (3) que podría acabar con las libertades básicas. En el sometimiento a la aprobación de impuestos a un referendo, la objeción adicional es que (4) nunca se aprobarían nuevos gravámenes que bien podrían ser necesarios.
En cuanto al primer punto de arriba, eso parece ser cierto con las experiencias en nuestro medio, pero no en otras naciones, en donde con frecuencia se realizan votaciones tanto locales como nacionales. Allí los más diversos temas normalmente se sujetan al referendo (aprobación) de los ciudadanos. En Suiza y en Estados Unidos, en los estados de esta nación, así como en sus condados, es amplio el uso del referendo para obtener la aprobación directa de los ciudadanos, sin que implique un costo muy elevado. Simplemente el de las papeletas y su procesamiento. La discusión la efectúan libremente los ciudadanos o los grupos interesados. Generalmente esas votaciones se suelen efectuar en el marco de un conjunto de temas o en ocasión de elecciones dirigidas a escoger a ciudadanos a posiciones de gobierno. No he escuchado una oposición a referendos con base en que son costosos.
Continúo refiriéndome a objeciones que suelen hacerse a la propuesta de utilizar el referendo, como medio para que los ciudadanos puedan decidir directamente sobre asuntos públicos de su interés. Una segunda se refiere a que es un proceso “peligroso”. Históricamente han existido muchos ejemplos de que grupos gobernantes de turno suelen considerar a los gobernados como incapaces de gobernarse a sí mismos. Se juzga (aunque tal vez así no lo digan) a los ciudadanos como incultos, no preparados, intransigentes, sin visión política, totalitarios, entre otras cosas similares, lo cual se asume que los incapacitaría para tomar directamente decisiones “sabias”. Me parece muy apropiado nuestro texto constitucional actual, en cuanto se refiere a que la soberanía reside en el pueblo, sin hacer distinción o calificación alguna: simplemente nos dice pueblo (artículo 2º. de la Constitución y el voto 4601 de la Sala Constitucional de 1994). No nos dice “un pueblo educado o culto” ni tampoco “tolerante o sabio” ni “con visión política”. Simplemente así: pueblo, con sus ciudadanos virtuosos y defectuosos. Que la idea de un referendo asume, con demasiado optimismo, que un pueblo puede hacerlo bien, tal vez sea cierta. Pero es preferible a que lo decida una casta, grupo, sangre, partido, agrupación, gremio, o parte de ese pueblo.
Pero también es cierto que ha habido episodios en que “el pueblo”, impulsado por cierta clase de líderes, ha votado por lo que algunos, con inteligencia, tolerancia y sabiduría, consideran inconveniente y hasta nefasto para las personas. Es verdad, en mi opinión, que mayoría no hace sabiduría. Este dictum se lo he aplicado muchas veces a decisiones que han tomado algunas mayorías legislativas. Pero, ¿acaso también no sería aplicable a una mayoría que decidiera, mediante un referendo, algo que podría juzgarse como inconveniente o nefasto para los ciudadanos? Me parece que el problema de una democracia que decide mal, tanto si es directa como indirecta, debe ser evaluada en términos de la respuesta a la pregunta: ¿en cuál orden político democrático, ya sea de decisión popular directa o de decisión popular indirecta, es más factible que se presente la posibilidad de decisiones mayoritarias, inconvenientes o nefastas para la ciudadanía? Es mi opinión que las personas no desean el mal para sí mismas (o que rara vez eso sucede) y que, por tanto, no votarán a favor de lo que directamente los dañe. Siempre será deseable la existencia de un pueblo educado y que haya libertad plena de expresión para minimizar el error que pudiera cometer una mayoría de ciudadanos. Me parece que, en nuestro sistema político actual, se dispone de la educación y libertad para poder elegir adecuadamente. Ello posiblemente se destaca, ante la incapacidad mostrada en muchas ocasiones, por aquellos en quienes el pueblo delegó para que decidiera por ellos. Los diputados no son ni más educados ni más amantes de la libertad que lo son los ciudadanos que los eligieron. Por ello, enfatizar ante el elector que, para su propio bienestar, debe elegir bien en un referendo, me parece que es mejor opción que esperar que un diputado lo haga mejor que él mismo.
La tercera objeción que en mi camino he encontrado, en torno a la utilización del referendo como medio para que el ciudadano directamente opine sobre la legislación que se propone, es que podría acabar con las libertades básicas. En cierta manera es una apreciación particular de la analizada en mi comentario anterior, del peligro que entrañaba el método del referendo, como una decisión mayoritaria que pudiera ser dañina para las personas.
El temor es que, por medio de un referendo, una mayoría altere los derechos y garantías individuales contenidos en nuestra actual constitución (artículos 20 a 49 inclusive, contenidos en el Título IV: Derechos y Garantías Individuales). Esto incluye, por ejemplo, el derecho al habeas corpus, a la privacidad, a la libertad, a la inviolabilidad de la vida, a la libre expresión, a la privacidad del domicilio, entre otros igualmente importantes. Me parece que la objeción analizada es una preocupación justa del ciudadano. Podemos, en prueba de ello, ver lo que ha pasado recientemente en Venezuela, en donde por voluntades de mayorías –es cierto- se han ido limitando las libertades básicas de las personas.
Mi propuesta de sujetar a referendo cualquier posible variación de la Constitución, podría estar enmarcada en una o dos de las ideas siguientes, que permitirían a las personas poner algún freno al abuso potencial de una mayoría. Primera: que en el caso de que se trate de una variación en el capítulo constitucional que actualmente garantiza los derechos y garantías individuales, la resolución que se adopte en el referendo correspondiente se aprobaría por al menos el 65% de los votantes. Segunda: que, también en dicho caso, se requeriría de una aprobación de al menos un 50% en dos votaciones, en referendos distintos realizados con un año entre sí. Con una o ambas prácticas, lo que se busca es tanto que haya una amplia discusión ciudadana de lo propuesto, así como hacer más difícil una eventual variación de los derechos y garantías de los ciudadanos, hoy establecidas.
Nunca he dicho que el referendo es un medio perfecto para decidir acerca de los asuntos públicos de importancia. Sólo que es mejor el referendo, que significa el voto directo ciudadano, en contraste con el sistema actual de representación, en donde son los diputados quienes deciden estas cosas. Cuando se puede afectar significativamente lo que es propio por medio de una legislación, quien lo apruebe debe ser quien en potencia sería el directamente afectado y no un tercero por mandato, quien eventualmente no lo sería por dicha decisión o que, tal vez, sólo ampliaría su capacidad de determinar la vida de los demás ciudadanos, de acuerdo con sus intereses propios.
Debo referirme a la crítica formulada a quienes hemos propuesto usar el referendo popular cuando se trata de aprobar nuevos o mayores impuestos. Parece apropiada la aseveración de que las personas jamás votarían en un referendo por nuevos o mayores gravámenes. Pero ello no parece ser cierto en todos los casos y más bien esa apreciación podría ser resultado de no darse cuenta de que las personas valoran pagar por algo que, a cambio, les da un beneficio mayor. Me he dado cuenta, a lo largo de los años, que muchas de las críticas a una aprobación de nuevos o mayores impuestos, se debe a que quienes pagarían esos tributos se oponen, porque consideran que reciben muy poco beneficio en el gasto público que obtendrían con los impuestos que paguen. En sencillo: no quieren pagar más, porque lo que reciben a cambio no les satisface.
Por la razón anterior, un buen fundamento para cualquier consulta tributaria mediante un referendo, deberá considerar la obligatoriedad de usar esos impuestos en lo que el gobierno dice que lo hará. Así se establece una necesaria relación entre impuestos y gastos que las personas podrían estar dispuestas a financiar con mayores cargas impositivas. De hecho, así se suele hacer en Suiza, en donde la práctica del referendo es usual cuando se trata de aprobar mayores o nuevos impuestos y, en general, los presupuestos federales. El ciudadano podría aprobar esos mayores tributos si le parece bien en lo que se van a gastar. El hecho es que en Suiza, en muy diversas ocasiones, mediante referendos se ha aprobado la imposición de nuevos o mayores gravámenes. No hay así razón para afirmar que en un referendo nunca se aprobarán esos impuestos. Todo está en que la gente apruebe el uso que tendrán esos recursos, que están dispuestos a dárselos al gobierno. Tal forma de aprobar los impuestos, asociándolos a un gasto que la gente aprueba, constituye una forma apropiada de introducir disciplina en nuestras autoridades. Lo que está en juego es que éstas se den cuenta de la importancia de aquélla.
Someter a referendo las variaciones a la constitución del país tiene también un efecto positivo sobre la percepción en algunos sectores, en cuanto a que la Sala Constitucional ha incursionado como legislador en nuestra política. Esa excelente institución pone su éxito en peligro si continúa incursionando en ámbitos que no le corresponden y que generan litigios constantes con el Poder Legislativo. Restaurar en las personas el derecho soberano de legislar directamente en las cosas importantes que le conciernen, como es el caso de variaciones a la Constitución o la aprobación de nuevos o mayores impuestos, le quita esa carga política a la Sala Constitucional.
Mi impresión es que en la actualidad los ciudadanos están profundamente defraudados en su relación con los gobernantes. Creo que sólo haciéndolos partícipes directos de los principales actos de legislación, habrá una reconciliación de intereses hoy en pugna. Nadie está en contra de los políticos, en cuanto estos no usurpen lo que en realidad pertenece al pueblo: la soberanía de los ciudadanos. Algo podemos aprender de cómo es que los suizos resuelven, cuando encaran decisiones en torno a asuntos cruciales de la cosa pública.
Espero que mi sugerencia sea útil en el debate que se está dando en el país en torno a reformas al estado. Nada más me mueve. Bien podría estar equivocado en mi propuesta, pero creo que merece ser objeto de la discusión ciudadana. Lo que está en juego es la base del orden político en nuestro país.
Jorge Corrales Quesada
