En términos muy sencillos, el principio de acción subsidiaria del Estado es una fórmula para determinar cuándo es aceptable la intervención del Estado en un área, materia, asunto o relación.
El Derecho de la Constitución, en general, garantiza a los ciudadanos un ámbito de libertad. Es de suyo entender que el Estado no debe intervenir en tal ámbito. El artículo 28 de la Constitución Política, conceptuado por algunos como la definición ontológica de la libertad, luego de declarar el principio de libertad que corresponde a los seres humanos (“Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley.”) preceptúa, de manera indubitable, que “Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley.”
Evidentemente, tal norma constitucional impide la regulación de un ámbito de acción particular, poniendo como llave de acceso tres conceptos jurídicos, a saber, moral pública, orden público y perjuicio de tercero. Es evidente que la acción política ha procurado dar el significado más amplio a estas posibilidades de legislación. Sin embargo, allí está el límite, el cual se suma a la declaración de libertades y garantías que contiene la Constitución Política. Lo que complica el panorama es que la Constitución también parece poner algunas llaves de intervención por otras partes (garantías sociales, derechos programáticos y otros conceptos jurídicos por determinar)
¿Cómo orientarse en la más correcta interpretación jurídica de la Constitución? ¿Cómo definir adecuadamente los conceptos jurídicos indeterminados? Es obvio que al político siempre le estorbarán los derechos y libertades de los ciudadanos. Es indubitable, por ejemplo, que el Estado costarricense ha expropiado más que lo que ha podido pagar. Entonces ha recurrido a otras formas de establecer limitaciones a la propiedad y a los derechos de los costarricenses.
Por otra parte, es indiscutible el hecho de que “de buenas intenciones está empedrado el camino del infierno”. Constantemente anima a legisladores y funcionarios la idea de que están tratando de hacer el bien. Olvidan que la propuesta maquiavélica de que “el fin justifica los medios” es inaceptable en el orden constitucional. No obstante, hay un tendencia en el poder a perpetuarse, expandirse y justificarse. El político quiere ser importante, su ego requiere de agradecimientos y poder hacer cosas por su gente, quiere “pesar” y no le conviene que cada cual tenga la solución para resolver su vida, pues necesita aportarla él, que le sea reconocido y también pregonado.
Estas meditaciones van dirigidas a quienes quieren saber cuál es el límite para la acción pública, no a los que buscan invadir la vida privada, arrebatar los derechos de los demás y erigir al Estado como el director de todo. Considero elemental repasar el tema a la luz de la doctrina social de la Iglesia y del pensamiento de John Stuart Mill, según fue expuesto en su “Ensayo sobre la Libertad” (1859). El texto de Stuart Mill, citado en extenso, tiene un gran valor argumentativo. Primero aclara que el primer límite para la intervención pública es la libertad. Dice así:
“He reservado para el final toda una serie de cuestiones sobre los limites de la intervención del gobierno que, aunque se hallan estrechamente relacionadas con el tema de este ensayo, no forman, en sentido estricto, parte de él. Se trata de casos en que las razones contra esta intervención no se refieren al principio de libertad; la cuestión no consiste en saber si es necesario limitar las acciones de los individuos, sino si se ha de ayudarlos; es decir, en saber si el gobierno debería hacer, o ayudar a hacer, alguna cosa encaminada al bien de los individuos, en lugar de dejarlos obrar por su cuenta, de modo individual o en asociación voluntaria.”
Y, reiterando que deja por aparte “la infracción o violación a la libertad, viene la argumentación central, las reglas para juzgar o permitir la intervención pública en la vida de las personas (reitero, siempre que no se afecte la libertad):
“Las objeciones que se pueden hacer a la intervención del gobierno, cuando esta intervención no implica infracción o violación de la libertad, pueden ser de tres clases.
En primer lugar, se puede decir que existe violación de la libertad cuando lo que va a ser hecho va a ser hecho mejor por los individuos que por el gobierno. En general, no hay personas más capaces de conducir un asunto o de decidir cómo y por quién deberá ser conducido, que quienes tienen en ello un interés personal. Este principio condena la intervención, tan común en otros tiempos, de la legislación o de los funcionarios del gobierno, en las operaciones ordinarias de la industria. Pero esta parte del problema ha sido ya suficientemente desarrollada en obras de economía política y no guarda particular relación con los principios propuestos en este ensayo.
La segunda objeción se relaciona más de cerca con nuestro tema. En un gran número de casos resulta preferible que las cosas las hagan los individuos y no que las haga el gobierno, aun en el supuesto de que fuera más eficaz la intervención del gobierno en un asunto dado. De ello resultaría una educación intelectual para los individuos: una especie de robustecimiento de sus facultades activas al ejercitar sus puntos de vista, que les daría un conocimiento familiar de los asuntos en que han de actuar. Ésta es la principal, pero no la única, recomendación del juicio por los jurados (en los casos no políticos); de las instituciones municipales y locales, libres y populares; de la dirección de las instituciones industriales y filantrópicas por medio de asociaciones voluntarias. No son éstas cuestiones de libertad, con la que sólo se relacionan de modo lejano, sino que son cuestiones de desenvolvimiento. No nos corresponde aquí insistir sobre la utilidad de todas esas cosas como partes de la educación nacional; pero ellas forman de hecho la educación particular del ciudadano, la parte práctica de la educación política de las gentes libres, pues sacan al hombre del estrecho círculo donde la encierra su egoísmo personal y familiar y le acostumbran a comprender los intereses colectivos y el manejo de los asuntos ajenos, habituándole a obrar por motivos públicos o semipúblicos y a tomar por móvil de su conducta ciertos puntos de vista que le aproximan a sus semejantes en lugar de separarle de ellos. Sin estos hábitos y facultades, no se puede conseguir ni mantener una constitución libre, como a menudo lo prueba la naturaleza transitoria de la libertad política en los países donde no está asentada sobre una base suficiente de libertades locales. La dirección de los asuntos puramente locales por las localidades, y la dirección de las grandes empresas industriales por la reunión de los que voluntariamente aportan los medios pecuniarios, se recomienda, además, por todas las ventajas, indicadas en este ensayo, como algo perteneciente a la individualidad del desenvolvimiento y a la diversidad de modos de obrar. Las operaciones del gobierno tienden a ser las mismas en todo lugar. Por el contrario, gracias a las asociaciones individuales, y voluntarias se consigue una inmensa y constante variedad de experiencias. El Estado puede ser útil como depositario central y propagandista y divulgador activo de la experiencia que resulte de numerosos ensayos. Su función consiste en hacer que todo experimentador aproveche los experimentos de los demás, en lugar de no tolerar más que sus propios experimentos.
La tercera y más poderosa razón que hay para restringir la intervención del gobierno reside en el grave mal que resulta de aumentar su poderío innecesariamente. Toda función añadida a las que ya ejerce el gobierno es causa de que se extienda mucho su influencia sobre toda clase de temores y esperanzas, y transforme, cada vez más, la parte activa y ambiciosa del público en algo dependiente del gobierno, o de cualquier partido que tienda a convertirse en gobierno.”
Por su parte, de acuerdo con la Doctrina Social de la Iglesia, el principio de acción subsidiaria del Estado preceptúa que el Estado, en su actuación, debe conducirse de conformidad con reglas básicas: autonomía a los particulares si realizan una labor con suficiencia y eficacia; subsidiariedad (propiamente) o complementariedad para la iniciativa privada si hay insuficiencia; y supletoridad en caso de que la actividad particular no pueda desarrollarse ni con la complementariedad del Estado.
Tal principio es desarrollado en el Código Social de Malinas (Nº 47), la Encíclica Quadragesimo Anno (Nº 79 y 80), la Encíclica Mater et Magistra (Nº 151, relativo a la iniciativa privada y la intervencnión del Estado) y en la Encíclica Pacem in Terris (Nº 26, relativo al derecho a intervenir en la vida pública, Nº 62-64, relativos a los deberes de los gobernantes en pro del bien común, y Nº 73 y 74, relativos al acceso del ciudadano a la vida pública).
Esta doctrina es fundamental en la interpretación de los textos constitucionales en razón de que la reforma constitucional de 1943, la cual incorpora al texto constitucional la norma que actualmente ocupa el artículo 50 de la Constitución (sin el añadido, claro está, de la denominada “garantía ambiental o ecológica”, incorporada según Ley de Reforma Constitucional No.7412 de 3 de junio de 1994) relativa a la las garantías sociales y la intervención del Estado en algunas áreas de la vida social.
El texto constitucional referido dice así:
“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.
La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes. (Así reformado por el artículo 1º de la Ley No.7412 de 3 de junio de 1994)”. (Se ha destacado el texto original de la reforma de 1943, para que se separe del texto de la “garantía ecológica”)".
Son muchas las demostraciones y pruebas en el sentido de que tal reforma constitucional de 1943 se inspiró y fundamentó en la Doctrina Social de la Iglesia. Baste el respecto el mensaje de reforma constitucional correspondiente, preparado por el presidente Calderón Guardia, y la obra “Los principios cristianos de justicia social y la realidad histórica de Costa Rica (Guillermo Malavassi). A pesar de que hay de por medio una Asamblea Constituyente, el último artículo de las garantías sociales también deja constancia de tal relación, al preceptuar que:
“ARTÍCULO 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional.
De conformidad con esta reforma se originado una sistémica intervención del Derecho privado, que ha dado origen principalmente al Derecho laboral costarricense (Código de Trabajo, 1943) y al nuevo Derecho de Familia (el Código de Familia se aprueba cercenando dicha materia al Código Civil) y algunas otras muchas legislaciones posteriores."
En ellas se interviene una materia antes reservada a la legislación común y civil y se neutralizan o suprimen los principios de libertad (autonomía de la voluntad) e igualdad jurídica, propios del Derecho privado, para dar lugar a principios protectores y de naturaleza muy distinta.
La legislación e intervención del Estado costarricense en estas y otras áreas ha seguido moviéndose hacia más presencia e intervención, sin que haya suficiente evaluación de cuál es el principio orientador de dicha intervención. Por ello es estratégico que se entienda cuán importante es determinar la existencia del principio de acción subsidiaria del Estado y contrastarlo con la legislación y actuación del Estado.
Es innegable que hay reglas intrínsecas de la propia Constitución que han de regir la interpretación de sus textos, sus alcances y los límites a la legislación y la intervención pública o gubernamental.
La Constitución de 1949 tomó como base la Constitución de 1871 la cual, a su vez, toma como fundamento la Constitución de Cádiz (19 de marzo de 1812). Quizás la reforma más profunda que tiene la Constitución es precisamente la de 1943 (sin entrar a discutir el valor de la incorporación de la Sala Constitucional en 1989). Ello, en términos simples, significa una Constitución clásica liberal con una reforma basada en la Doctrina social de la Iglesia.
Es un tanto de John Stuart Mill con los principios cristianos de justicia social. Es una mezcla de los textos citados del “Ensayo sobre la libertad” con los principios de acción subsidiaria según la Doctrina social de la Iglesia.
Textos que, como puede verse, son muy semejantes en relación con la necesidad de entender límites a la acción pública o gubernamental, comprender la importancia de las personas hagan las cosas sin la intervención pública aún cuando no siempre las podrían hacer mejor.
Ahí quedan los textos para su contraste y estudio.
Federico Malavassi Calvo
Federico Malavassi Calvo
