Tema polémico: impuestos, formas de recaudación

En ASOJOD creemos que todos los individuos tenemos derecho natural a la vida, a la libertad y al goce de sus propiedades. Estos derechos son los más importantes que poseemos, por lo que es necesario asegurarlos y garantizarlos en la vida en sociedad. Esta es, en resumidas cuentas, la labor fundamental del Estado. Así las cosas, el Estado de Derecho tiene, como función primordial, el establecimiento y la administración de un sistema de justicia que regule los derechos y deberes del individuo con respecto a los demás.

Para poder cumplir con esta labor, el Estado tiene que financiarse de alguna forma y normalmente se recurre al cobro de impuestos. La naturaleza obligatoria del impuesto lo convierte en una medida inmoral, pues es un arrebato de la propiedad de cada individuo, por lo que resulta irónico pensar que el Estado, cuyo objetivo es velar porque se respeten los derechos de los individuos, se financie por medio de impuestos. A pesar de esta evidente contradicción, en ASOJOD estamos conscientes que es inviable la eliminación por completo de los impuestos como forma de financiamiento del Estado. Lo que si creemos es que es necesario un sistema tributario que logre el mínimo nivel de recaudación, de modo que distorsione lo menos posible el sistema económico.

Según datos del Banco Mundial, mientras que en los países Europeos la carga tributaria ronda entre el 35% y el 45% del PIB, en Latinoamérica se encuentra entre el 10% y el 24% del PIB. Sin embargo, estos datos son engañosos pues no incluyen varios impuestos que son significativos en la región, como las cargas sociales, el impuesto inflacionario y algunos impuestos municipales. Las cargas sociales, cuotas patronales y obreras ascienden al 35% del salario de los costarricenses y son un impuesto de seguridad social y el impuesto inflacionario ha sido en de un 17% anual en promedio durante los últimos 35 años. La realidad es que la carga tributaria en Latinoamérica es demasiado elevada y Costa Rica no es la excepción.

Actualmente contamos con un sistema tributario demasiado complejo, lleno de una gran variedad de impuestos y excepciones. Esto lo único que genera es que la recaudación sea muy ineficiente y aumente la corrupción y la evasión fiscal. Según el último informe sobre evasión fiscal elaborado por el Ministerio de Hacienda:

Una de las características del sistema tributario que impera en Costa Rica es su complejidad; que ha quedado manifiesta por la existencia de leyes específicas que crean distintos impuestos y por el resultado de múltiples reformas experimentadas a través de los años y a la aplicación sucesiva de leyes y decretos que exoneran diversos bienes y servicios, así como la exención a diferentes instituciones públicas y privadas; que complican el control y fiscalización de los tributos. Esta situación provoca una situación de injusticia horizontal, es decir un tratamiento impositivo entre contribuyentes de una misma actividad económica y una obstrucción al control fiscalizador por parte del ente impositivo, lo que ocasiona una estimulación a la evasión.

A esto se le debe sumar el hecho de que el retorno del Estado es muy poco, dando como resultado la ausencia de seguridad ciudadana, un sistema judicial inefectivo, bajos niveles de educación y salud e infraestructura pobre. Según la encuesta Latinómero 2005, en Costa Rica solo un 12% de la población confía en el buen uso de los impuestos, pues el Estado destina sus recursos a muchas actividades que no le competen.

¿Cuál es la reacción de los contribuyentes? Los contribuyentes respondemos con desacuerdo y desconfianza al sistema tributario actual. El resultado es un elevado nivel de elusión y evasión fiscal tanto legal como ilegal y un aumento de los negocios informales. Nos explicamos: la elusión fiscal consiste en evitar el pago de impuestos aprovechando los portillos existentes en la ley. Como se había analizado antes, el sistema tributario de nuestro país es sumamente complejo , característica que permite a las personas, tanto jurídicas como físicas, encontrar formas de evitar el pago. La evasión, en cambio, es la forma ilegal de no pagar impuestos. Nuevamente, el hecho de tener un sistema tan complejo, propicia que los contribuyentes no paguen sus impuestos e incremente la existencia de corrupción.

Por su parte, los negocios informales existen porque no les queda otra opción, dada la elevada carga tributaria. Al ser ilegales, ven opacadas sus oportunidades de crecimiento y el acceso al sistema judicial para resolver conflictos contractuales.

Por eso, en ASOJOD creemos que es necesario buscar otras formas de recaudación de impuestos que sean menos complejas, menos injustas y que mejoren la competitividad del país ante la constante necesidad de una mayor entrada de inversión extranjera directa. Un sistema que consideramos podría ayudar a resolver una gran mayoría de las debilidades de nuestros sistema tributario actual es el adoptado por varios países de Europa Oriental y Rusia conocido como “low flat tax”.

Este sistema consiste en aplicar una única y competitiva tasa de impuesto sobre la renta a todos los contribuyentes indiferentemente de si son personas físicas o jurídicas y sin importar el tipo de actividad que realicen. Esta base tomaría en cuenta todos los ingresos percibidos sin hacer ningún tipo de excepción o exclusión. Es un sistema simple y transparente, por lo tanto, es fácil de administrar y, al ser la tasa baja, disminuye las posibilidades de evasión fiscal. Cuando existen altas tasas impositivas, las personas de más recursos pueden pagar abogados y contadores que les ayuden a evadirlas y las de menores ingresos, por su propia condición, prácticamente no las pagan, lo que termina generando que la carga pese sobre las personas de ingreso medio. Pero, con un “low flat tax”, los ricos podrían encontrar más barato pagar sus impuestos que a los abogados y contadores, los pobres quizá podrían aportar algo y se liberaría la presión fiscal, al menos en buena parte, sobre la clase media -la que más miembros tiene en el país.

El “low flat tax” permitiría un aumento en la capacidad de financiamiento del gasto público, una distribución más justa de la carga tributaria y la creación de un contexto tributario que incentive el crecimiento económico.

Este sistema ha dado muy buenos resultados en varios países del mundo. La primera vez que se aplicó el “flat tax”, fue en Estonia, en 1994, por medio de una tarifa única del 26% para la renta personal y corporativa. Al observar el grado de éxito, sus países vecinos, Letonia y Lituania, lo implementaron también. El “flat tax” dejó en evidencia que era una herramienta no solamente efectiva para recaudar impuestos, sino que también propiciaba la libertad económica, por ende, el crecimiento económico. Fue en el 2001 que el “flat tax” pasó a la fama con su implementación en Rusia. Esa nación introdujo el concepto de “low flat tax” que consistía en una tasa impositiva menor al 15%. La gran ventaja de tener una tasa baja fue que incentivaba el pago de los impuestos en todas las clases sociales y sectores de la economía. Luego de implementar un sistema de “low flat tax” con una base del 13%, obtuvo un incremento en la tributación en términos nominales del 46%.

Este sistema tributario aplicado ya en varios países del mundo demuestra que existen otras maneras de financiamiento estatal más justas y eficientes que facilitan el adecuado desarrollo económico y social. Claro está, reiteramos que los impuestos son en esencia una violación al derecho de propiedad de las personas; sin embargo, dado que deshacernos de ellos no es una opción realista, el “low flat tax” demuestra que existen otros caminos más afines a estos principios de libertad.

El peso de los impuestos

El peso de los impuestos en un país no depende solamente del porcentaje del producto interno bruto que se cobra en impuestos, sino también de otros factores. Aquí voy a limitar mis comentarios a la relación que tiene el peso de los impuestos con el nivel de gastos del gobierno, la estructura y repercusión de los impuestos.

No es posible separar el peso de los impuestos del gasto gubernamental. La manera cómo los gobiernos gastan los impuestos recaudados hace una diferencia en el funcionamiento de la economía. Si el gasto gubernamental excede las recaudaciones de impuestos, el exceso de gastos tiene que ser financiado con deuda, si no tomamos en cuenta la emisión inflacionaria de billetes. Los intereses de una deuda gubernamental mayor tendrán que ser financiados con más impuestos en el futuro, por lo que el verdadero peso de los impuestos no se determina sólo con el monto recaudado sino con el gasto gubernamental.

El senador McCain justificó su oposición inicial a los recortes de impuestos de Bush, indicando que no se estaban combinando con recortes en los gastos del gobierno. De hecho, sucedió lo contrario: bajaron los impuestos, pero aumentaron los gastos.

El peso de los impuestos también depende del tipo de impuesto utilizado. Lo que los economistas llaman "exceso de peso", se mide por la diferencia entre el costo incurrido por quienes pagan los impuestos y el ingreso recaudado por el gobierno. Los impuestos sobre ingresos tienen "exceso de peso", porque distorsionan las decisiones del contribuyente respecto al tiempo libre. Es decir, si le van a quitar una parte de lo que va a ganar, el contribuyente puede preferir no hacer el trabajo. Mientras más altas son las tasas marginales de impuestos, mayores serán las distorsiones causadas a la oferta laboral y, por lo tanto, mayor será el "exceso de peso" del impuesto sobre la renta.

Para reducir tales distorsiones es mejor tener tasas más parejas de impuestos sobre la renta. Eso es lo que proponía Rudy Giuliani, quien recientemente se retiró de la contienda electoral. Nuestro actual sistema impositivo es excesivamente complicado. Impuestos al consumo, como el IVA, tienen menor "exceso de peso" que el impuesto sobre la renta. Pero un impuesto general al consumo también desanima a la gente a trabajar más porque los individuos pueden consumir menos y tener más tiempo libre, ya que no hay que pagar impuestos por disfrutar del tiempo libre.

El impuesto sobre la renta conlleva a otras distorsiones adicionales porque se pagan impuestos dos veces: cuando se recibe el ingreso la primera vez y cuando los ahorros producen intereses u otros ingresos adicionales. Es decir, el impuesto sobre la renta se paga dos veces: cuando se recibe el pago original y, por segunda vez, cuando se recibe el producto de los ahorros. Por el contrario, el impuesto al consumo se paga solamente una vez: al efectuar el gasto.

Existe una tendencia natural a pensar que el peso de los impuestos lo asume quien los paga a la oficina de impuestos. Cuando los inversionistas tienen que pagar más impuestos sobre el rendimiento del capital invertido, ellos tienden a invertir menos, lo cual se traduce en menos ofertas de empleo y salarios más bajos. Obviamente, hay menos empleos cuando decaen las inversiones de capital. Los inversionistas son quienes siguen enviando sus pagos al impuesto sobre la renta, pero son los trabajadores quienes en realidad están pagando, al recibir sueldos inferiores y al tener menos posibilidades de empleo. Por eso es que los economistas generalmente se oponen a los impuestos sobre el capital. Una manera de compensar el mal es permitiendo una acelerada depreciación de las maquinarias y equipos, pero es preferible avanzar hacia una tasa de impuestos de 0% sobre dividendos y demás ganancias sobre el capital invertido.

Gary Becker

Mundo plano, impuesto uniforme

Hace poco más de quince años, los defensores del flat tax (impuesto de tasa uniforme) tenían mucha teoría que los respaldaba, pero muy pocos hechos concretos. Milton Friedman había promovido el flat tax, y Alvin Rabushka y Robert Hall de la Hoover Institution escribieron un elegante libro detallando como un funcionaría un impuesto de este tipo, pero la clase política en gran parte ignoró dichos esfuerzos. Hong Kong tenía un flat tax, pero los críticos decían que de alguna manera era un caso aparte. Otros dos territorios británicos, Jersey y Guernsey, también tenían sistemas tributarios similares, pero el resto del mundo ignoraba (y en gran parte todavía lo hace) aquellos sistemas.

El mundo ha cambiado. Hoy, fomentado por la competencia tributaria, hay 17 jurisdicciones que tienen alguna especie de flat tax, y una nación más está por unirse al club. Con la excepción de Islandia y Mauricio, todos los países que recientemente adoptaron el flat tax son antiguas repúblicas soviéticas o naciones del antiguo bloque socialista. Esto es una señal de que hay competencia tributaria en la región y demuestra que la gente que sufrió bajo el comunismo es menos susceptible a la retórica de la lucha de las clases que aboga por “cobrarle impuestos a los ricos”.

Como se indica en la tabla, tres naciones están activamente buscando implementar un flat tax. Los prospectos son muy buenos en Albania y Timor del Este (donde hasta el FMI está apoyando la medida, aunque la burocracia internacional, como era predecible, promueve una tasa tributaria más alta), mientras que la situación es más difícil en la República Checa debido a que el gobierno no tiene la mayoría absoluta en el Parlamento. Esto desacredita un estudio del FMI del 2006 el cual aseveraba que: “Mirando al futuro, la pregunta no es tanto si más países adoptarán un flat tax sino si aquellos que ya lo tienen se apartarán de éste”.

Casi todas las naciones que han adoptado un flat tax recientemente son antiguos miembros de la Unión Soviética. Esto demuestra que las personas que sufrieron el comunismo son menos susceptibles a la retórica de la lucha de clases que aboga por “cobrarle impuestos a los ricos”. “Aún así, no solamente están los países apresurándose a unirse al club de los países con flat tax, sino que ni uno solo de los que lo ha adoptado ha vuelto al sistema viejo de tasas discriminatorias. Aún en Eslovaquia, donde un gobierno socialista/nacionalista llegó al poder en el 2006, el flat tax ha sido preservado. Hasta los políticos anti-mercado se dan cuenta de que no es sabio matar (o espantar) la gallina que pone los huevos de oro.

No solamente hay más países adoptando el flat tax, pero aquellos que ya lo tienen están compitiendo por bajar sus tasas. La tasa de Estonia ya ha llegado al 22 por ciento, y llegará al 20 por ciento en el 2009. Pero la tasa puede que caiga aún más rápido y por una cantidad mayor. El gobierno que fue elegido a principios del 2007 ha prometido reducir la tasa a un 18 por ciento y el partido del Primer Ministro quiere que la tasa eventualmente llegue a un 12 por ciento. El flat tax de Letonia también ha caído de un 33 a un 24 por ciento. La tasa de Macedonia está programada para reducirse hasta llegar a un 9 por ciento en el 2010—teniendo así la tasa de flat tax más baja en el mundo (aunque uno podría argumentar que lugares como las Islas Caimanes, Bermudas o Bahamas tienen impuestos con tasas de 0 por ciento).

Es apropiado indicar que muchos de los países que tienen flat tax alrededor del mundo no son consistentes con el modelo puro creado por los Profesores Hall y Rabushka. Países como Rusia y Letonia tienen diferencias considerables entre las tasas tributarias sobre el ingreso personal y el corporativo (y aún Hong Kong tiene una brecha pequeña). El flat tax de Serbia solo se aplica al ingreso laboral. Casi todos, sino todos, retienen por lo menos una doble tributación del ingreso que es ahorrada y luego invertida (aunque Estonia, Eslovaquia y Hong Kong están muy cercanos a tener un sistema ideal), y no parece que haya un país que permita la exención inmediata de los gastos en inversión de los negocios.

Pero sin importar cuáles sean las imperfecciones de cualquiera de los sistemas que tengan estos países, la revolución del flat tax ha logrado varias cosas considerables:

1. Incentivos más fuertes para el comportamiento productivo. Las tasas uniformes casi siempre significan un carga tributaria más baja sobre el trabajo, el ahorro, la inversión, la toma de riesgos y el emprendimiento.

2. Promueve la acumulación de capitales. Como se indicó en la sección previa, de los sistemas del flat tax llegan a lograr el objetivo de Hall/Rabushka de eliminar todos los impuestos discriminatorios sobre el ingreso que es ahorrado e invertido. Pero aún así los sistemas de flat tax alrededor del mundo han reducido las penalidades tributarias sobre el capital.

3. Ha igualado la carga tributaria para todos. Algunas naciones (como Eslovaquia, Estonia y Hong Kong) han hecho un mejor trabajo que otras, pero casi todos los sistemas de flat tax incluyen una reducción de las preferencias especiales que distorsionan las decisiones tomadas en el mercado y causan ineficiencia económica.

La creciente comunidad de naciones que ha adoptado el flat tax muestra que las objeciones relacionadas a la lucha de clases pueden ser superadas. La globalización es quizá el factor más importante ya que los políticos cada vez más comprenden que los sistemas tributarios punitivos causan que los trabajos y la inversión fluyan hacia otras naciones con mejores leyes tributarias. Esto sugiere que el flat tax se esparcirá alrededor del mundo.

Este es un escenario positivo, pero todavía hay obstáculos considerables. El más importante son las burocracias internacionales, ya que muchas veces brindan malos consejos y además buscan precisamente limitar la competencia tributaria. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por ejemplo, tiene un proyecto de Prácticas Tributarias Perjudiciales (originalmente, y equivocadamente, denominado el proyecto de la “Competencia Tributaria Perjudicial”) que busca socavar el flujo de trabajadores y capital de las naciones con altas cargas tributarias a las jurisdicciones de baja carga tributaria. La agencia reconoce la importancia del tema para los defensores de mayor intervención estatal: en un reporte de 1998 observó que la competencia tributaria “podría obstaculizar la aplicación de tasas tributarias progresivas y el logro de objetivos distributivos”.

El esfuerzo de la OCDE ha sido ampliamente—y apropiadamente—criticado por buscar socavar la soberanía fiscal en aras de proteger a los estados europeos poco competitivos con altas cargas tributarias, pero también debería ser visto como un ataque directo a la reforma tributaria. El proyecto anti-competencia tributaria de la burocracia con sede en Paris está principalmente enfocado en capacitar a las naciones con una carga tributaria alta a ubicar—y cobrar—impuestos sobre la fuga de capitales. Esto necesariamente significa que la OCDE quiere que los países adopten la doble tributación del ingreso que es ahorrado e invertido, e impongan una política pública mala de manera extra-territorial. Las naciones que han adoptado un flat tax son una amenaza directa al régimen global deseado por la OCDE ya que serían “refugios tributarios”.

De hecho, en estos momentos hay un concurso mundial. De un lado están las fuerzas pro-mercado que valoran la competencia tributaria como una fuerza poderosa para mejorar la política fiscal. La revolución global de la reforma tributaria es un síntoma de cómo la globalización está impulsando las políticas públicas en la dirección correcta. Por otro lado, sin embargo, están las burocracias internacionales como la OCDE y las Naciones Unidas, que también se opone a la competencia tributaria. Estas burocracias están demandando su derecho de dictar lo que ellos denominan “las mejores prácticas” de una manera que controlaría los tipos de política fiscal que un país podría adoptar.

Por ahora, gracias en parte al Centro para la Libertad y la Prosperidad, este esfuerzo de crear un cartel tributario global ha sido detenido. Asumiendo que los eventos políticos (especialmente en EE.UU.) no alteren la balanza de poder a favor de los estados de bienestar en Europa, la competencia tributaria continuará profundizándose y una “OPEP para políticos” nunca se materializará. Islandia es apenas el primer país del “primer mundo” que se ha unido al club del flat tax por ahora—pero puede que sea solo cuestión de tiempo antes de que la competencia tributaria derive en buenas políticas fiscales en el resto del mundo.

Daniel J. Mitchell